专项债将大幅增加 稳增长再添新助力

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业内专家表示，根据中央经济工作会议精神，未来地方政府专项债券规模将大幅增加，这是“积极财政政策要加大效率提升力度”的具体体现。从提前发行地方债券的可行性来看，提前发行地方政府一般债券的概率较小，发行新的特殊债券的概率较高。

我们的记者赵阳

最近召开的中央经济工作会议强调“积极的财政政策应加大提高效率的力度”，并指出“地方政府特别债券的规模应大幅增加”。这一明确而具体的部署立即引起了市场各方的高度关注。

业内专家表示，根据中央经济工作会议精神，未来地方政府专项债券规模将大幅增加，这是“积极财政政策要加大效率提升力度”的具体体现。与此同时，有迹象表明，明年地方债券特别是地方政府特种债券的发行时间将提前，预计全年流通将更加顺畅。这对稳定经济增长起着重要作用。

特别债券的规模将大幅增加

2015年4月，财政部发布《关于地方政府特别债券发行管理暂行办法的通知》，明确地方政府特别债券是指省、自治区、直辖市政府(包括经省政府批准单独计划自行发行债券的城市)为一定收益的公益项目发行的政府债券，并同意在一定期限内用政府资金或与公益项目相对应的专项收入偿还本息。

此后，地方政府特别债券的发行规模逐年大幅增加。2016年和2017年，新增专项债务限额分别为4000亿元和8000亿元，2018年安排限额为13500亿元，比2017年增加5500亿元。

“地方政府专项债券纳入政府性基金预算收支管理，不属于财政预算赤字范围，因此不受3%赤字比例约束。”根据兴业研究，从专项债务的角度来看，自2015年地方专项债务出台以来，地方政府年度债务限额略低于当年地方一般公共预算和政府性基金预算收入。因此，预计2019年地方政府特别债券规模可能在2.2万亿元左右。

在此前的一项研究中，中国证券认为，今年金融业的核心力量是加快发行特种债券。此外，随着棚改货币化的逐步退出，相应的资金缺口可能需要通过棚改专项债务来分担和解决。研究预测，2019年地方新增专项债务规模将达到3万亿元左右。

根据财政部近日发布的数据，今年1月至11月，全国地方政府债券发行总额达到41014亿元。其中，发行普通债券21913亿元，发行特种债券19101亿元；定向发行新债21232亿元，发行替代债券和再融资债券19782亿元。在新发行的债券中，新发行的一般债券为8025亿元，占当年新发行的一般债券限额8300亿元的97%；新增特种债券13207亿元，占当年新增特种债券限额13500亿元的98%。

释放时间可以提前

虽然特种债券的发行规模将大幅增加，但发行时间将提前，这也将引起人们的关注。

根据NPC人大常委会委员长会议的安排，NPC人大常委会将审议提前授权发布部分新的地方政府债务限额的议案。据业内人士称，这意味着2019年发行的地方债券将比往年更早。另据分析，地方政府特别债券的发行期限将从明年5月提前至1月。

据业内专家分析，地方政府债务限额只有在每年3月全国人大常委会通过后才能发行，导致每年前两个月地方政府债务发行额度几乎为零。如果全国人民代表大会授权提前发行一些新的地方政府债券限额，就可以让地方政府提前发行债券，使12个月内地方政府债券的发行量更加均衡。

2018年，第一批地方债券于2月初发行，早于2017年。然而，按照年度发行节奏，2018年上半年，仅发行了1.41万亿元人民币的地方债券。从专项债券来看，今年上半年仅发行了3000多亿元人民币，远低于全年13500亿元地方政府专项债券发行计划的一半。

为了加快地方政府特别债券的发行，2018年7月23日召开的国务院常务会议要求今年加快发行和使用1.35万亿元地方政府特别债券。随后，许多部门积极采取了一系列措施，财政部出台了《关于做好地方政府发行特种债券工作的意见》等三个文件。这使得今年9月和10月成为特别债券发行的高峰期。

“从提前发行地方债券的可行性来看，提前发行地方政府一般债券的可能性较小，发行新的特殊债券的可能性较高。”根据中国证券的研究，地方政府新发行的普通债券涉及的地方政府赤字往往更为严格，而新发行的特种债券属于政府资金预算，不计入财政赤字。同时，从发行地方债券的目的来看，主要目的是响应中央政府积极的财政政策，进一步促进经济的稳定发展。虽然一般预算有多种用途，但地方政府专项债务主要是为了扩大基础设施投资。

稳定的增长增加了新的帮助

从专项债务用途看，今年1.35万亿元专项债务中，8910亿元将用于基础设施建设，占三分之二。《2018年政府工作报告》还提出，今年安排地方专项债券1.35万亿元，比上年增加5500亿元，重点支持在建项目顺利建设，合理扩大专项债券使用范围。

在这方面，华泰证券的一项研究表明，基础设施发展的重要方向主要来自特殊债务，而特殊领域如中土储蓄债务、公路债务和棚间债务是基础设施发展的重要资金来源。

由于专项债券中的资金大部分用于基础设施建设，在当前固定资产投资增速较低的背景下，“大幅增加地方政府专项债券规模”显然有利于促进基础设施投资增长，稳定投资增速。

据行业分析，发行地方政府专用债券是地方政府依法规范举债的“前门”的重要举措，有利于保障地方政府合理的融资需求，深化金融与金融的互动，防范和化解地方政府债务风险。

深湾宏源证券研究员孟认为，如果地方债券发行相对提前，资金提前到位，明年将提前拉动基础设施和政府相关消费支出，一季度对经济增长的拉动效果将好于预期；与此同时，地方债务中的特别债券已被纳入社会融资统计。如果特殊债券的发行提前至明年1月，将对明年第一季度的社会融资增速起到支撑作用。

但是，由于目前地方政府土地出让收入下降和投资滞后等因素的影响，即使提前发行专项债券，一些研究认为其对基础设施的影响要到明年下半年才会显现。

中信证券研究所副所长明明表示，明年提前发行地方政府特别债券不会对基础设施造成直接影响。他认为，首先，从增量资金规模来看，土地出让收入面临下行压力，而地方政府特殊债券发行规模的增加对基础设施增量资金对冲土地出让收入后的影响可能相对较小。即使土地销售收入的下降低于预期，地方政府发行的特别债券规模再次扩大，对基础设施的影响要到2019年下半年才会显现。