加快专项债券发行 推动基建早见成效

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落实“积极财政政策要更加积极”的要求

加快发行专项债券，促进基础设施建设初见成效

当前，经济运行稳定多变，面临一些新问题和新挑战，外部环境发生了明显变化。因此，积极的财政政策应该更加积极，在扩大内需和结构调整中发挥更大的作用。从统计数据来看，上半年发行的特种债券数量较少，进展缓慢。下半年，要加快发行和使用专项债券，力争在建基础设施项目初见成效

最近召开的中央政治局会议强调，财政政策应该在扩大内需和结构调整中发挥更大的作用。根据国务院最近的常务会议，今年有必要加快发行和使用1.35万亿元地方政府特别债券，以促进在建基础设施项目的早日实现。今年特别债券的发行情况如何，下半年将如何加速？如何有效加强管理，防范和控制风险？关于相关问题，记者采访了业内专家和人士。

保证关键领域的融资

根据相关法律和制度，中国地方政府以政府债券的形式借款，包括普通债券和特殊债券。其中，如果发展无收入的公益事业确实需要政府借入一般债务，地方政府将发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收入的公益事业发展确需政府举借专项债务的，地方政府应当发行专项融资债券，并以相应的政府资金或者专项收入偿还。

值得注意的是，为了打开稳步改革的“大门”，自2017年以来，中国大力打造中国版的“市政收入债券”，即项目收入和融资自平衡的地方政府专用债券。目前，许多地方政府成功发行了项目收益专项债券，包括土地储备专项债券、收费公路专项债券、轨道交通专项债券和棚改专项债券。

“专项债券的运作规范透明，成本明显低于政府与社会资本合作和城市投资债券。发展地方政府专用债券，特别是平衡项目收入和融资的专用债券，可以保证重点领域的合理融资需求，降低地方政府的债务成本。这是一项管理创新，有利于遏制非法融资担保，防范地方政府债务风险。”中国社会科学院公共经济与投融资中心主任季福星说。

根据今年全国人大批准的预算，地方政府债券将安排发行。财政赤字中除8300亿元普通债券外，还有1.35万亿元地方政府特殊债券，比2017年增加5500亿元。

财政部副部长刘伟表示，今年新发行的地方政府专项债券和普通债券确定了重点支出方向，包括支持京津冀、长江经济带等重大战略的协调发展，以及精准扶贫、生态环保、棚户区改造等重点领域。

据财政部统计，今年上半年，全国共发行地方政府债券14109亿元。其中，普通债券10436亿元，特种债券3673亿元；按照目标，新增债券3329亿元，置换或再融资10780亿元。

据统计，上半年地方政府债券的发行主要是普通债券，而特种债券数量较少，进展缓慢。据业内人士分析，今年是债券置换的“收市年”，财政部要求各地及时完成股票债券置换工作。因此，上半年地方政府债券主要是替代债券，替代债券主要是类别普通债券。

加快平稳有序发行

积极的财政政策应该更加积极。为此，国务院确定了一系列措施。除了进一步实施减税、减费外，还要求“加强各方联系，加快今年1.35万亿元地方政府特别债券的发行和使用，在推进基础设施建设方面取得初步成效。”

“这个‘加速’一词应该理解为，根据今年的预算安排，在第三季度和第四季度，根据项目准备情况，当地政府根据市场化原则与金融机构协商。发行平稳有序。”刘伟最近说。

自第二季度以来，地方债券发行速度较第一季度明显加快。据中国债券信用统计，二季度地方债券发行规模为11913.69亿元，较一季度大幅增长442.66%。业内普遍预测，下半年将会有大量空发行的普通债券和特别债券，尤其是新增的空特别债券发行数量更大。中国信贷信息公开与机构部分析师苏金河认为，下半年地方政府债券的期限结构和特殊债券的种类将更加丰富。

近年来，地方政府“打开大门”的融资力度不断加大，特种债券不断扩大。2015年至2018年，全国地方政府新发行专项债券规模分别为0.1万亿元、0.4万亿元、0.8万亿元和1.35万亿元。

“地方政府债券的种类越来越丰富。土地储备专项债务和收费公路专项债务之后，棚改专项债务拓宽了棚改项目的资金来源。结合相关文件，建议积极探索农村振兴、生态环境保护、公立医院、公立学校、水利等领域项目收入试点发行专项债券。今后，预计将继续出台上述领域的市政债券发行条例。”苏金河告诉记者。

根据鹏远信用评级公司的研究报告，由于地方政府项目收入专用债券的还款来源主要是政府资金或项目获得的专项收入，因此要求在发行时实现项目收入融资的自平衡。因此，这种债券风险低，融资应用广泛，是地方政府债券创新的一个重要领域。可以预见，地方政府项目收入将会有更多种类的专用债券。

“特别债券不同于一般债券，后者主要针对有营业收入的项目。适用范围相对狭窄，程序相对复杂。基层金融受适用领域、投资规模和债券额度的限制，对发行有一定的限制。省政府应该是引导所有县市加快项目规划、预合规工作和发行管理的主体，并加快发行进度。”纪福星说道。

重点加强风险防控

防范和化解地方政府债务风险，尤其是隐性债务风险，已经引起了社会的广泛关注。对于今年发行的1.35万亿元地方政府特别债券，刘伟强调:“这些地方政府债券都在全国人大批准的限额之内，要想发行就发行，必须严格控制在法定限额之内。”

“我们强调需要有效保护在建项目的融资需求，但这些项目必须符合相关政策并纳入相关计划。这些项目应该由地方政府推动，但不能盲目地分散到财政资源之外，以避免新的隐性债务。”刘伟说道。

此前，在今年地方政府债务管理部署中，财政部要求完善专项债券管理，在严格专项债券发行与项目匹配的基础上，加快债券资金与项目管理和债务偿还责任的匹配，加快债券条款与项目条款的匹配。在信息披露方面，应重点披露与债券资金使用相关的地方和地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财务经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、债务偿还计划等债券信息。

财政部国库司司长洪雁也表示，财政部将进一步完善专项债券管理机制。一是科学制定专项债券发行实施方案。各地要合理确定专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资余额计划。加强部门在年度融资计划等事项上的协调与合作；二是加强特种债券风险防控，各地要研究特种债券风险评估、发行空房债券等发行方式，确保特种债券合理适度增长。

季福星认为，我国特殊债务发展巨大，具有积极意义。“中国地方政府债务风险总体上是可控的，应努力加强风险管理，推动发行特种债券。”特殊债券不能与普通债券相混淆。特种债券应更加注重投资效率和风险，完善信用评级和信息披露机制，提高各方的市场和风险意识，防止公益性和非经营性现金流项目被包装为变相借款特种债券。”纪福星说道。

与地方政府的融资需求相比，目前专项债券的规模仍然很小。此外，在省级专项债务支付模式下，还存在责任不清的问题。“建议在现有政策法规下扩大专项债务的规模、期限和种类。要增强县市政府的市场意识和偿债意识，有效整合“借、用、管、还”的责任。此外，要完善信息披露机制，加强资产管理，防范挪用收入风险。”纪福星建议道。(记者曾金华)

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