实际需要是轨道交通有序发展的根本

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记者观察■我们的记者童童

国务院办公厅近日发布了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(以下简称《意见》)，对新形势下我国城市轨道交通规划建设进行了部署。

《意见》要求科学编制城市轨道交通规划，严格落实建设条件，有序推进项目建设，加强全过程监管，严格控制地方政府债务风险，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配，建设速度与支撑能力相匹配。

城市快速轨道交通是为解决城市化进程中快速增长的大众客运而诞生的，也被公认为解决城市交通拥堵这一顽疾的“良方”，而北京、上海、广州等较早进入“地铁时代”的大城市也让许多二三线城市羡慕不已。为此，20世纪90年代在全国掀起了一股地铁建设的“热潮”，这股“热潮”是“急于追人”。随着经济和社会的快速发展，地方财力逐渐雄厚，“建设地铁”作为“提升城市形象”的一项强有力的工程，已经被许多政府提上了议事日程。

然而，这一轮“地铁热”很快得到遏制。1995年，国务院发布了《关于暂停审批城市地下快速轨道交通项目的通知》，停止了除北京、上海和广州在建地铁项目以外的所有地铁项目，理由是地铁建设“投资大、运营成本高，目前国家和城市财政难以承受”。

然而，随着我国城市化进程的不断加快，以人口膨胀和交通拥堵为特征的“城市病”正在各地“滋生”，各地建设轨道交通的要求越来越迫切；2003年，国务院发布了暂停多年的地铁建设，发布了《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(以下简称《通知》)，明确了相关标准和要求。

《意见》还指出，自《通知》发布以来，我国城市轨道交通总体上保持了有序发展，在提高城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导和优化空城市结构布局、改善城市环境等方面发挥了重要作用。但与此同时，由于城市轨道交通的巨大投资和明显的公益性特征，一些城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，没有把握实际需求和自身实力。存在规划超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，在一定程度上加重了地方债务负担。

因此，《意见》明确提出，推进城市轨道交通规范有序发展，要坚持“量力而行、有序推进、因地制宜、经济适用、衔接协调、集约高效、严格控制风险、持续发展”的原则，从以下四个方面推进政策措施的落实。

一是完善规划管理法规。严格建设申报条件，完善地铁和轻轨建设相关经济指标，将地铁建设申报城市的一般公共预算收入和地区生产总值分别从100亿元和1000亿元调整到300亿元和3000亿元。提高建设规划质量，加强城市轨道交通与其他交通方式的衔接，鼓励探索综合开发利用地上和地下空房。严格的建设规划审批和审核程序，确保建设规模与当地财力相匹配。为加强建设规划的导向和约束作用，原则上不得改变国家批准的建设规划，进一步明确规划调整和新一轮建设规划审批的条件。

二是有序推进项目实施。进一步规范项目审批。未列入建设计划的项目不予批准(核准)，经批准的项目应当合理把握建设节奏。加强项目建设和运营资金保障，强化市政府对城市轨道交通项目全生命周期的支出责任，规范政府与社会资本的合作。

第三，加强项目风险管理和控制。严格控制地方政府债务风险，加大金融约束力度，禁止变相非法借款，暂停审批(核准)列入地方政府债务风险预警范围的城市新项目。坚持安全发展底线，落实市政府和企业安全责任，坚决防范重特大生产安全事故。

第四，完善规划和工程监理制度。加强监管能力建设，完善部门间协调联动监管机制，建立城市轨道交通监管数据库。建立和完善责任机制，坚持国家统筹、省负总责、城市主体的原则，对违法行为和责任主体实行联合处罚，并依法追究责任。

记者认为，《意见》之所以提出“量力而行、有序推进、因地制宜、节约协调、集约高效、严格控制风险、可持续发展”的原则，是为了避免出现一些苗头。规划过于超前，资金落实不到位，地方债务负担趋于加重。毕竟，轨道交通建设本身对相关因素的积极影响是值得鼓励的，但这必须辅之以满足实际需要。

正如经济学家称轨道交通为“地铁经济”一样，它可以被比作一条可见的“地下钱龙”，无论人们在哪里流动，它都会带来财富。此外，轨道交通建设以其自身的便利性、高效性和低廉的上车成本是公路运输所无法比拟的。然而，这种自然优势的背后是高建设成本，而轨道交通本身的“高成本、高成本、长建设周期”等特点，可能是地方债务增加的重要原因。

因此，满足当地发展的实际需要是衡量轨道交通建设必要性的最终标准。毕竟，对于城市来说，人口密度越高，就越容易实现盈利。在此前提下，结合轨道交通建设和运营的高成本，迫切需要设计适合城市发展规模和人口密度的城市地铁线路，优化发车频率和票价机制。