推出“外商投资负面清单”彰显中国对外开放决心

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客人

赵福军，商务部研究院区域经济研究中心主任、西亚非洲研究所所长，国务院发展研究中心对外经济研究部副研究员

中国宏观经济研究院外国经济研究所李大为副研究员

李玉妹国际商业大学和国际经济学院教授

6月28日，国家发展改革委、商务部发布了《外商投资准入特别管理办法(负面清单)》(2018年版) (以下简称《2018年版外商投资负面清单》)，大幅放开了22个领域的外商投资市场准入。6月30日，国家发展和改革委员会、商务部发布了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理办法(负面清单)》(2018年版)，自2018年7月30日起实施。在全球贸易保护主义盛行的背景下，中国以自己的速度推出了负面清单，放宽了市场准入，这表明了中国对外开放的决心和行动。

■主持人周

负面清单的引入是中国积极融入经济全球化的体现

中国经济时报:为什么推出2018年外商投资负面清单？

张建平:首先，负面清单的推出是中国改革开放进程中的一个里程碑事件。负面清单的内容已经大大减少了。2018年外商投资负面清单保留了48项特殊管理措施，比2017年减少15项，缩小了外商投资审批范围。总的来说，在经济全球化的背景下，2018年版外商投资负面清单是中国对外开放和积极融入经济全球化的体现。它与美国的贸易保护主义形成鲜明对比，是顺应国际潮流的选择。随着中国对外开放的深入，采取新的开放措施有利于进一步深化中国与其他国家的投资合作，在更大范围内实现共赢。

其次，2018年启动外商投资负面清单是中国新一轮改革开放的重要组成部分。中国一直希望通过开放促进改革。在当前中国经济进入新常态的形势下，改变旧的经济结构和发展模式迫在眉睫。一方面，扩大开放可以引入国际市场的竞争，从而迫使国内企业通过创新和转型提高竞争力；另一方面，开放程度的加深也有利于引入国际市场规则，促进中国市场体系的完善，营造公平竞争的市场环境。

继2018年公布外商投资负面清单后，6月底也公布了FTZ外商投资准入负面清单，旨在探索更高水平的对外开放，积累可复制和推广的经验，以扩大开放，完善负面清单管理制度。此外，上海自由贸易区的负面名单将逐步缩短，这符合国际惯例和国际发展趋势。这份名单的长度越来越接近世界主要经济体。

赵福军:2018年引进外资负面清单有以下含义:一是进一步对外开放。推出2018年版外商投资负面清单是党中央对外开放的一项重要决策安排。第二，加快形成全面开放的经济新格局。全面开放的重要内容是积极开放，2018年启动外商投资负面清单是积极开放的重要举措，将进一步增强外商投资的吸引力。第三，加快推进高质量发展。扩大对外开放，积极利用外资，将有助于中国加快培育新的竞争优势，提升其在全球价值链中的地位，促进高质量的经济发展。

李大为:目前，中国经济已经进入了从高速增长到高质量发展的新阶段。扩大利用外资，特别是利用好高质量的外资，对于推进供给侧结构改革、推动产业向中高端发展、跟上全球科技进步步伐具有重要作用。

中国正处于一个关键时期，供需平衡从低水平跃升到高水平。低端供给相对过剩，而高端供给相对不足，这是一个结构性矛盾。此次推出2018年版外商投资负面清单，旨在扩大对综合技术要求高的制造业和生产性服务业的开放，有效促进中国经济高质量发展。修订后的外商直接投资负面清单，大大放宽了汽车、航空空设备等高附加值产品制造业的市场准入，可以直接增加高档汽车、新型飞机等优质产品的供应，更有利于促进上下游本土企业在与外资企业的竞争合作中增加研发投入、创新经营理念，有效提高相关行业产品和服务的质量和技术水平。同时，大力放宽物流、专业服务等生产性服务业的市场准入，有利于将外资企业在服务环节的优势与本地企业在加工制造环节的优势有机融合，有效推动中国整体制造业转型升级。

李玉妹:中国采用外资负面清单管理模式符合国际投资规则的发展趋势，是为各类所有制企业创造公平市场环境的重要举措，是简化行政审批程序、提高外资管理透明度、促进投资便利化和自由化的需要，也是扩大对外开放、积极利用外资的需要。

2018年版《外商在华投资负面清单》旨在进一步释放开放红利，充分发挥外资在促进高质量经济发展、促进市场竞争和推动改革中的作用，推动全面开放新格局的形成，以开放和对抗单边主义和贸易投资保护主义，推动经济全球化深入发展。

2018年外商投资负面清单有三大特点

《中国经济时报》:与往年相比，2018年外商投资负面清单的特点和亮点是什么？

张剑平:首先，与之前的负面清单相比，本次负面清单的长度较短，只保留了48项特别管理措施，比2017年的63项减少了15项，减少了近四分之一。这份负面清单将首先在该地区试点，然后推广到全国，这是市场准入制度和投资管理制度的重大突破。同时，这也表明，以前在中国实行的投资管理体制下的审批制度将告一段落。这不仅缩短了名单的长度，也表明了中国推进重点领域开放、扩大对外开放的决心。

第二，更多的行业参与开放。这是中国入世后首次全面推进对外开放，涉及金融、专业服务、制造业、能源、资源、农业等多个领域的22项开放措施。其中，服务业的扩张是这份负面清单的焦点。

第三，对外开放强。对于一些投资者密切关注的领域，负面清单，结合中国的产业发展水平，大大减少了对外国投资的限制。例如，在金融部门，取消了银行部门对外国股票的限制，证券公司、期货公司、基金公司和人寿保险公司的外国股票放宽到51%。决定在2021年完全取消金融领域的所有外国股票。与此同时，新的负面清单在制造业部门已经基本自由化。例如，在汽车行业，对特种车辆和新能源汽车外国股份的限制已经取消，对商用车和乘用车外国股份的限制将分别在2020年和2022年取消。除汽车外，对飞机设计、制造、运输、维修等领域的限制也已取消，基本形成了全行业开放的格局。除了服务业和制造业，在农业、资源和能源领域，负面清单还放宽了准入限制。在农业领域，应取消作物新品种育种和种子生产必须由中方控制的限制。在能源和资源领域，取消对特殊和稀缺煤炭的勘探和开采由中方控制的限制，取消对外商投资石墨勘探和开采、稀土冶炼和分离、钨冶炼的限制。

赵福军:与往年的负面清单相比，2018年外商投资负面清单有两个特点:一是提高了负面清单的透明度。2018年版《外商投资负面清单特别管理办法》列出了股权和高级管理人员的要求，方便了外商投资。第二，开放时间表已经明确。通过开放促进发展和改革。制定汽车制造业和金融业的开放时间表，给予汽车制造业和金融业一定的过渡期，增强加快这些行业发展的压力和动力。同时，明确的开放时间表也有助于提高外商投资预期。

李大为:主要有三个特点:第一，自由贸易区和全国的外商投资负面清单首次同时发布，真正意义上的外商投资负面清单和准入前国民待遇管理得到充分实现。长期以来，中国对外直接投资一直采用以《外商直接投资指导目录》为代表的肯定列表模式。党的十八大以来，随着入世前外商投资国民待遇加负面清单制度的建立，中国开始探索利用负面清单模式进行外商投资准入管理，并逐步形成和完善自由贸易试验区外商直接投资负面清单。2017年，提出了在全国范围内实施的外商投资准入特别管理办法。然而，国家版的外国投资特别措施和自由贸易区负面清单的具体形式仍有差异。此次修订完全实现了两个列表的统一。

二是制造业内外资国民待遇基本实现。此次修订实现了汽车、航空空设备、造船等行业对外资的全面开放，使中国制造业的开放水平达到国际先进水平。

第三，服务业对外开放水平大幅提高，特别是金融、物流、专业服务等生产性服务业对外开放明显放松，其中最大的亮点是扩大金融服务业对外开放。金融发展水平对全要素生产率的提升起着非常重要和积极的作用。此次修订重点是扩大金融服务业对外开放，引进金融服务水平更高、理念更先进的外资金融保险机构，对于优化资本配置效率、降低企业融资成本、激励企业投入更多资源创新和改进生产流程、有效提高供给质量具有积极意义。

引进外资负面清单有利于培育中国新的经济增长点

中国经济时报:外资负面清单管理将给中国带来什么变化？

张剑平:目前对外商投资的负面清单管理，减少了对外商在华投资的限制，扩大了开放程度，这无疑将吸引更多更高质量的外商投资在中国聚集。这些外资将在各种政策(如负面清单)的引导下，投资服务业和高附加值制造业，这将有助于培育中国新的经济增长点。与此同时，高质量外资的进入必将对中国本土企业产生影响。为了在竞争中生存，中国企业将选择通过开放和创新实现产业转型升级，从而提高国内企业的国际竞争力，加强市场竞争，推进供给侧结构改革。最后，外资企业的进入有助于提供更高质量的产品和服务，并能有效满足新时期居民的多样化消费需求。

李大为:负面清单管理是促进中国商业环境和国际一体化的重要环节。目前，主要经济体在吸引外国投资、鼓励外国资本进入和阻止国内资本流出方面展开了新的竞争。高质量的资本和企业正日益成为稀缺资源。为了在这一轮竞争中赢得主动和未来，中国必须从对外开放入手，深化改革，实现比较优势从要素成本向国际和法律投资环境的转变。实施负面清单管理将与“分销服务”改革、加强知识产权保护等措施紧密结合，进一步优化形成吸引高层次外资流入的外商直接投资管理体制和机制，对高质量外资和高科技人才流入中国具有重要意义，也有利于中国本土企业适应国际通行规则，真正成长为世界级龙头企业。特别是，金融、物流和汽车领域放宽市场准入是国际和国内市场多年来一直关注的敏感领域，但由于各种原因并未放松。对外开放带来的产业增长、市场结构调整、竞争加剧和内资企业的创新等值应该大量释放，这也将有力证明中国有勇气突破利益固化的壁垒，把改革开放进行到底。

李玉妹:2018年版的外商投资负面清单被大大简化，这是中国为适应经济全球化的新形势和国际投资规则的变化而进行的一次制度变革。这将有助于创造一个更加公平、透明、便利的外商投资环境，促进全面开放新格局的形成，为促进中国经济高质量发展提供保障。新的负面清单将极大地放宽市场准入，优化经营环境，这将极大地激发外国投资者在中国投资的热情，吸引更多高质量的外资在中国投资。同时，也有利于提高当地企业参与全球竞争与合作的能力，有效改善优质产品和高水平服务的供给，促进国内产业转型升级。在当前国际经贸形势下，中国主动开放国内市场、改善外商投资环境，无疑是在以实际行动维护自由贸易和多边主义，体现中国作为负责任大国的形象。

否定列表管理系统的关键在于它的实现

中国经济时报:不可否认，2018年外商投资的负面清单是为了促进全方位开放。然而，也有一些企业担心“大门开着，小门不开”的隐性壁垒。你觉得这个怎么样？在实施否定列表的过程中，我们应该注意哪些问题？

张建平:“大门敞开，小门不开”的现象，在一定程度上表明政府职能改革不到位，地方政府效率低下，管理程序复杂，缺乏透明度，不能为外商投资提供便利。为外商投资创造更加公平、透明、便捷的投资环境，应推进投资便利化改革，深化外商投资领域的“分销服务”改革，在扩大市场准入条件下，提高外商投资企业利用资本的便利性。

李大为:受法律法规的限制，中国企业，包括外资企业和地方企业，在开业前需要向很多行业的主管部门申请营业执照，还需要满足项目建设的审批程序，包括环境影响评价、建筑安全评价等。在实际操作过程中，许多许可证的法律依据的透明度有待提高，以此为基础的法律法规没有根据最新情况及时修订。国内外许可证的申请程序也有所不同。客观上，外资企业不方便，内资企业也不方便开展业务。解决这些问题也是优化商业环境的一个重要部分。在实施外商投资负面清单的过程中，要加强和减少部门预许可的协调，优化项目建设审批程序等措施，让内资和外资企业真正感受到政策的好处。

李玉妹:负面清单管理系统的关键在于它的实施。如果负面清单减少，开放度提高，具体的外商投资管理部门和工作人员的想法仍然停留在过去，相互争论，这将降低新版外商投资负面清单在扩大开放度和促进利用外资方面的作用。

《中国经济时报》:如何应对这些挑战和困难？下一步我们应该关注什么？改革的方向是什么？

张建平:中国多年的经济发展经验表明，改革是中国最大的红利，开放从外部推动改革。面对经济发展的新挑战和新困难，一方面，对外开放形成反向机制，推动新一轮改革的形成，通过改革促进经济发展和转型，是中国多年发展积累的经验，也是中国未来发展需要不断实施的重要战略。

另一方面，要改革政府职能，重塑政府与企业的关系，实现政府对企业的服务。在否定列表管理模式下，政府的自由裁量权将受到限制。负面清单列出了政府控制的范围和具体事项，但对于清单之外的事项，市场参与者可以自由进入，不受政府约束。在这种情况下，政府扮演着服务提供商的角色，主要是向市场参与者提供帮助，而不是进行干预。政府应减少微观管理和直接干预，理顺与企业的关系，加强宏观调控、市场监管和公共服务，更多地关注“责任”而非“权利”。同时，负面清单的实施要求政府实现简政放权，将事前监督转变为事后监督，避免“重审批轻管理、委托审管”的现象，从而将政府工作的重心转移到确保各项措施的有效实施和推广，营造公平开放的市场环境上来。

自贸区建设是中国积极对外开放的重要战略，也是中国进一步扩大开放、深化改革的重大举措。通过自贸区建设，探索中国对外开放的新模式、新路径，推进政府职能改革和经济增长方式转变，以开放促发展、促改革、促创新，形成可复制、可推广的经验，为全国发展服务。因此，下一步的重点之一是简化和规范自由贸易试验区的发展，并在全国范围内复制和推广其经验。

“一带一路”是新时期中国全面开放战略的重要组成部分。中国的开放和多边主义实践能够有效促进经济全球化的实现。“一带一路”与中国自由贸易试验区的合作不断扩大了中国的对外开放和范围，为世界发展提供了机遇。实践表明，只有改革开放才能引领“一带一路”建设和全球化进程。

赵福军:任何行业都涉及市场准入和行业管理。2018年版外商投资负面清单是市场准入管理制度。在实施2018版外商投资负面清单的过程中，要加强改革的协调配合，及时调整相关行业的管理措施，加快相关行业管理法规和相关政策法规的修订，建立和完善相应的政策环境。

李大为:建议集中在两个方面。一方面，要加强市场准入负面清单的设计，尽量减少企业开展业务的准入前许可，代之以事后监管，提高许可透明度，尽快推进上海自贸试验区“证照分离”试点改革，努力解决企业开展业务面临的“玻璃门、弹簧门”等问题。另一方面，积极减少项目建设预审批，特别是在环境影响评价和安全评价领域，通过修订法律法规，有效缩短项目建设预审批时间，促进商业环境达到国际先进水平，逐步实现事后监管。