新时代普惠金融发展的挑战和应对

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中国人民银行党校干部培训班课题组

在党中央、国务院的高度重视和大力推进下，我国已基本形成覆盖面广、层次多的普惠性金融机构和普惠性金融产品体系，金融服务水平不断提高。进入新时代，坚持以人为本的发展思想对我国普惠金融的高质量发展提出了新的要求。

普惠金融发展中的突出问题

(a)供应不足和不平衡的问题显而易见。首先，中国人口众多，企业众多。普惠金融服务面临供给渠道有限、普惠金融产品创新不足、服务人性化不足等问题。包容性金融供给普遍不足；二是欠发达地区、农村地区、小微企业和低收入人群面临金融服务短缺和融资障碍。在条件困难的偏远地区、刚起步的小型和微型企业、低收入农民和赤贫人口中，金融服务的可获得性很差。在一些地区，成本太高，时限太短，过程太长，难以满足消费者的需求。

(二)均衡发展与风险的矛盾突出。由于弱势地区、弱势行业和弱势群体发展基础相对薄弱，信贷信息不对称和担保抵押不足问题严重，融资活动呈现出较明显的低收益和高风险特征，普惠金融业务难以持续发展。一方面，金融机构不得不面对这样一个问题，即这些包容性的关键领域服务于广泛的客户，涉及金额小、成本高；另一方面，有必要考虑其价格承受能力。如何平衡发展和风险常常陷入两难境地。提高利率覆盖成本(风险)将带来昂贵的融资，而降低利率可能会使融资变得困难。

(三)激励约束机制不够健全有效。首先，一些金融机构过分强调和追求商业利益，以改革创新精神解决普惠金融发展问题的责任感和使命感不强，发展普惠金融的动力不足；其次，一些金融机构不能积极有效地实施要求非常明确的普惠金融相关政策措施。例如，监管部门出台了“提高涉农不良贷款容忍度”和“尽职调查豁免制度”，但一些基层银行无法有效实施。

对普惠金融发展中几个关系的再认识

(a)需求和供应。在满足需求层面，一方面，要防止片面强调“包容性”目标，忽视金融在资源配置中的普遍规律，不区分有效需求和无效需求，导致包容性金融被泛化为政策金融和福利金融；另一方面，要防止片面强调金融逐利而忽视“普惠金融”的目标，以及发展普惠金融缺乏动力甚至无所作为，导致普惠金融沦为金融支持的“附属”。

增加供给要注意以下三点:一是要充分认识和积极增强扩大供给的意识，挖掘普惠金融的潜力。随着经济发展的动力转换、技术进步和政策支持的叠加效应，普惠金融发展的外部环境不断优化，普惠金融将成为金融机构特别是中小金融机构实施差异化战略转型的“蓝海”。第二，要注意需求的多样性，促进包容性金融供给的多样化。不同市场主体在不同发展阶段的金融需求差异很大。传统金融和新兴金融、直接融资和间接融资、银行和非银行应该是包容性金融的主要提供者。努力构建层次分明、定位精细、功能互补、竞争充分的差异化、特色化普惠金融组织体系和服务体系。第三，鼓励创新，扩大供给覆盖面，平衡创新与监管的关系。基本金融服务需求基本得到保障。创新金融产品和服务手段，扩大普惠金融供给的广度和深度，将是普惠金融发展的主题。

(二)成本和风险。如何覆盖风险，实现可承受的成本，首先，我们必须更加重视包容性金融风险管理，特别是要充分认识到数字技术并不一定改变金融风险的隐蔽性、突发性、传染性和服务外部性等特征。监管机构和金融机构必须坚定不移地将改善风险管理放在普惠金融发展的首位；第二，金融机构应抓住新技术、新业态快速发展带来的新机遇，将大数据、人工智能、云计算等新技术与普惠金融深度融合，利用数字技术降低成本、提高效率、衡量信用、控制风险，使数字金融成为突破普惠金融发展障碍的重要力量。最后，要加强诚信教育，防范道德风险，降低信用风险和交易成本。

(3)社会责任和企业可持续性。这不仅是普惠金融的本质要求，也是在可持续发展的基础上履行社会责任，在追求商业利益和履行社会责任之间实现平衡的巨大挑战。一方面，实现商业可持续性的关键是风险控制和收入覆盖。金融机构应努力通过创新服务模式、改进评价和评估来降低成本和控制风险，提高可持续发展能力水平；另一方面，在金融机构外部，应努力构建一种协调各方利益的机制，引导金融机构提供可持续的普惠金融服务，如建立涵盖社会绩效和金融绩效的综合评价体系，加大金融基础设施建设力度，促进信息共享，提高交易效率，完善普惠金融的风险分担和损失补偿机制等。实现制度创新和成本降低与政府支持和成本分担相结合，增强包容性金融发展的可持续性。

对策和建议

(1)完善普惠金融体系，扩大和平衡供给。一是大型商业和政策性金融机构要切实承担社会责任，深入实施普惠金融发展战略，转变传统经营模式，围绕农业现代化、新型城镇化和生态文明建设，加大对农业发展、基础设施建设、工业龙头企业和产业融合发展的金融支持，实现政策性普惠与商业性普惠的兼容共赢。

第二，股份制商业银行和农村信用社(农村商业银行或农村合作银行)应加大业务创新力度，增加和优化普惠金融产品和服务，改进信贷服务方式，加大抵押贷款方式、业务流程、还款方式和营销渠道的创新力度，更加注重消费金融、零售金融和定制金融产品的开发和创新，打造差异化、专属化的产品和服务体系，提升普惠金融整体水平。

第三，大力发展新型普惠金融组织和市场参与者，通过降低市场进入壁垒和提供优惠政策，引导新资本进入普惠金融市场和领域，更好地满足不同地区、不同层次、不同行业、不同规模、不同发展阶段经济实体的多元化金融需求。

(二)降低成本，防范和控制风险。一是金融机构应不断加大移动互联网、大数据、智能技术等新兴技术的创新应用，挖掘普惠金融客户的潜力，建立特色鲜明、便捷、低成本的数字化普惠金融产品体系，通过大力发展移动金融和科技金融，依托其信息技术优势，有效降低普惠金融服务发展中的信息收集成本、信用评级成本、授信成本和风险管理成本，以缓解业务可持续性面临的挑战。

第二，为提供普惠金融服务的金融机构提供低成本资金来源、地方政府提供金融利息补贴、税务机关给予税收优惠或减税、建立普惠金融风险补偿机制和融资担保体系等措施，可以有效降低普惠金融的运营成本。商业银行还应努力从自身内部转移定价和服务机制上降低普惠金融资金和服务的成本。

三是主动引导金融机构完善风险管理模式，加强风险管理和流程管理，加大建立和完善相关审计控制机制的力度，整合各项评估指标，建立切实可行的评估方案和风险控制专业团队，控制风险。

(三)完善激励和约束，增强可持续发展能力。一是发挥货币信贷政策工具的积极激励作用。充分发挥差别存款准备金率、再融资、再贴现、宏观审慎政策和信贷政策导向评估等工具的积极激励作用，准确引导金融机构向“三农”、小微企业、扶贫、“双创新”等普惠金融发展重点领域配置更多金融资源。鼓励有条件的地方安排一定数量的再融资，专门用于支持银行业金融机构开展普惠金融产品和服务方式的创新业务；适当调整再贴现规模，支持开展普惠金融产品和服务创新的银行业金融机构对农业企业商业票据进行再贴现。

二是利用金融资金。系统梳理和整合财政支农资金，包括改善农业、农村、农民、中小企业、助学、就业、保障性住房等领域的融资条件，建立“资金池”，有效发挥激励和鼓励作用。在有条件的试点地区，鼓励地方政府通过增加财政贴息资金、增加担保公司和再担保公司的注资或设立风险补偿基金等方式，建立农业贷款等优惠补偿制度。

三是引导金融机构主动承担社会责任。按照“分类指导、差别授权”的原则，引导金融机构在审批权限、资源配置、风险承受能力、尽职调查和豁免等方面制定合理的政策。，调动分行开展普惠金融产品和服务创新的积极性。金融机构应向公众披露普惠金融服务的发展情况，并接受监管机构、市场和社会的监督。

(四)提供强有力的支持。首先，更好地发挥政府的作用。充分发挥政府在制度设计、金融基础设施建设、政策支持等方面的引导作用。，并做好普惠金融的制度规划、信息共享、法律保障、监管和评估工作；加强信用体系、农村支付服务创新等普惠金融基础设施建设，特别是信用环境建设。在加大失信惩罚力度的同时，加强对“信用黑户”的信用甄别、释放和重建；通过政府激励、税收优惠、设立专项资金、财政贴息等方式，加大对普惠金融政策的支持力度。

第二，建立和完善普惠金融监管框架。一是实行差别化监管。在有效控制风险的前提下，实施普惠金融业务创新差异化监管和评估体系，弥补普惠金融服务的不足。二是提高监管适应性。一方面，鼓励各类金融机构和组织创新机制和制度，利用互联网扩大服务覆盖面；另一方面，引导新机构规范发展，积极拓展互联网金融服务创新的深度和广度，鼓励互联网企业依法提供创新金融产品和服务。最后，要加强数字金融监管，加快完善有效的基础监管体系，加强综合监管、协调监管和职能监管，努力提高数字金融监管的有效性。

(组长:张倩作者:姚景超)