土地改革40年：演进中的巨变

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在工业化和城市化的背景下，中国农村土地制度经历了40年的不断探索演变，极大地改变了农村土地管理模式和人们的生产生活方式。这些演变过程分为什么阶段，给农业、农村地区和农民带来了什么变化？这些调整和演变背后的规则和原则是什么？未来农村土地制度应防止哪些问题？农村土地制度改革的基本发展方向是什么？

改革的本质是适应市场化的需要

农村土地制度包括土地所有权制度、土地使用制度和国家管理制度。那么，什么是农村土地制度改革？你为什么要改变它？

从本质上讲，农村土地制度变迁的过程是一个在保留集体土地所有权的前提下，赋予并不断加强和保障农民土地承包经营权的产权制度改革过程，也是一个不断探索农地集体所有权实现形式的过程。中国社会科学院院士、前农村发展研究所所长张小山在2015年发表的《中国农村土地制度改革回顾与展望》一文中指出。

土地制度改革的目的是适应当前城市化和工业化背景下农村土地资源的市场化配置，进而满足农业产业发展和城乡协调发展的要求。中国农业大学资源与环境学院土地资源管理系教授朱道林说，他的研究方向是土地经济与土地价格、土地制度与政策。他向《经济》记者解释说:比如，农村集体农业土地制度改革采取了集体所有权、承包权和经营权相分离的方式，即通过产权的重新设定和分割，保障了以成员权为基础的农民承包权。经营权市场化流转符合现代农业和规模经营的需要；农村集体土地征收制度改革和集体建设用地入市改革，就是要逐步缩小土地征收范围，允许集体建设用地在市场上直接交易，通过市场化方式实现土地资源再配置，满足农村和农业产业发展的土地需求，同时实现集体和农民土地的合法产权。农村宅基地制度改革也是为了解决农民工留下的闲置宅基地的重新配置问题。

因此，农村土地制度改革的基本方向是市场化，其核心是引入市场竞争，使市场在资源配置中发挥决定性作用，取代原有计划经济的主导作用。改革的基本内容是产权制度，改革的基本原则是保证土地作为生产要素发挥其生产功能，防止过度资本化对农村土地生产功能的干扰和影响。

土地制度改革的四个阶段

根据农业经济发展阶段的不同，中国土地制度的建立和调整大致可分为四个阶段。虽然不同的专家有不同的分割方法，但基本内容大致相同。

第一阶段:(1949 -1977)建立集体所有制和统一管理的农村土地制度。

中华人民共和国成立后，全国范围的土地改革极大地提高了农民的生产积极性。为了解决生产中遇到的困难，一些缺乏生产资料的农民开始按照自愿互利的原则，在私有财产的基础上相互合作，成立互助小组。到1956年10月，大部分省份实现了先进的合作形式，中国农村土地集体所有制初步形成，合作经济在农业经济中占据绝对优势地位。

1958年，中央发布了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始推行人民公社，提出了小公社和大公社合并，升格为人民公社的做法和步骤。然而，由于规模大，不可避免地导致生产效率和粮食产量的下降。然而，也有成员的平均收入和四多四少(更多的人吃，更少的人勤奋学习；有许多人假装生病，但很少有人吃药；懒惰的人多，勤奋的人少；学习的人多了，工作的人少了。

1978年以前，中国农村一直实行以三级所有制和集体所有制为基础的土地集体所有制。新中国成立后，第一代领导人致力于建立集体所有制和统一管理的农村土地制度。

中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥志向《经济学》记者分析:问题在于，以生产队为基本核算单位的生产关系仍然不适应生产力发展的需要，表现在农民生产积极性不高，农产品供给增长缓慢甚至下降(000061)。

到1978年，中国农村居民人均可支配收入仅为133.57元，其中食品支出为46.59元，占人均消费品支出的66.91%。

谈论过去的日子太难了。生产团队一份工作只挣7美分，一天挣不到几美分。我是独生子，家里有三个孩子。天气好的时候，我一年可以赚一百美元。家里吃的人太多了，所以他们经常吃野菜。在元旦杀猪的人愿意变胖，他们可以提炼更多的猪油。75岁的李洪圈是北京市昌平区十三陵镇牟岭尖村的前书记，他对物资短缺时代有着深刻的记忆。

如何吃好已经成为农民的头等大事。在这种情况下，土地制度改革已成为必然。

第二阶段:(1978 -1993)统分结合的双层管理体制的形成时期。

各地的探索表明，农民有一条出路可以经营。中国农业大学人文与发展学院教授、中国农业大学农民问题研究所所长朱祁镇向《经济学》记者解释说，当时必须冒很大的政治风险，资本主义会被扼杀。江苏省北部泗洪县上塘镇，比小岗村更早，将土地分配给所有家庭种植，这遭到了中央政府的批评。后来，小岗村的18个农民秘密开会，在土地承包责任书上按了一个鲜红色的手印，形式是支持孤儿。这是农民在反饥饿斗争中探索的一条道路，是农民家庭承包生产的伟大创造，得到了党中央的肯定。然而，在实施过程中，有许多曲折，有些地方直到1983年才完成土地分配。

1978年底，中共十一届三中全会作出了改革开放的决定。小岗村等村率先突破传统体制，实行了以家庭联产承包为主要内容的多种承包责任制，中央文件后来将其界定为家庭承包责任制。

1993年3月，《宪法》修正案正式将统一和分离两级管理制度纳入《宪法》。同年7月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《农业法》。第五条指出:国家有长期稳定的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。至此，农村基本管理制度正式确立。

距离小岗村不到200公里的安徽省利辛县永顺村，从1979年起就开始实行家庭承包生产。永顺村合并前的村支书卢东海告诉《经济》记者:当时土地分为一级、二级和三级，还有一块土地留为流动土地，每户分成四块。农民们非常高兴，土地变成了他们自己的。他们工作非常仔细，产量远远超过生产团队。

李洪圈的父亲是村里的秘书。1983年春节后，这个村子开始把田地分成家庭。它总是一张彩票。起初，大家伙们不想分开，但分开后，他们发现收获确实比生产团队的收获更大。你可以决定什么时候种什么。许多人种芝麻，可以去镇上换芝麻油。这样，吃喝基本上就不用担心了。

第三阶段:(1993 -2008)土地承包经营权的稳定期。

1984年中央一号文件规定土地承包期一般应超过15年，1993年实行家庭联产承包责任制15年。因此，1993年中央11号文件进一步规定了承包期，即为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投资，提高土地生产率，在原耕地承包期到期后，耕地承包期将再保持30年不变。它还主张增加人口而不增加土地，减少人口而不减少土地，从而促进土地承包经营权的稳定。1998年10月召开的中共十五届三中全会强调，要长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制，关键是稳定和完善土地承包关系。2002年，《农村土地承包法》将土地经营权的稳定性提高到法律地位。2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，从产权角度进一步强化了土地承包经营权的法律地位，保障了农村基本管理制度的稳定。

卢东海告诉记者，家庭承包激发了农民的创造力和活力。然而，由于人口的变化，每三年移动土地并重新测量是非常复杂的。由于土地分散，土地相互靠近，村民之间没有冲突，干部的工作也很麻烦。1994年，土地产权保持30年不变；农业税在2006年被完全废除，这让农民们感觉更安全。2009年，由于村庄合并，卢东海主动辞去书记职务，转让部分土地，成立长丰农机专业合作社。目前，它已经拥有数千亩耕地。除了承包土地外，合作社的几十台农业机械也出去工作，管理了几万亩土地，成为省模范社会。

李洪圈告诉记者，真正的变化是，1992年后，改革开放后，剩余劳动力可以外出工作，农民家庭的收入主要来自就业。

第四阶段:土地制度的动态稳定期(2008年至今)。

所谓动态稳定，是指土地承包经营权在流转中的实现和农村基本经营制度稳定性的提升。孔祥志对此进行了分析。

随着改革开放的深入，家庭管理发生了一些新的变化。一户小农户经营的地块过于分散，每户土地较少，这限制了农民收入的增加，也不再能满足人们日益增长的收入需求。农业收入的比重越来越小。当兼职农民出现时，农民开始通过自愿有偿的方式转移土地，从而有更多的土地流向农民。土地承包经营权主体与经营权主体分离是我国农业生产关系变革的新趋势。朱祁镇分析道。事实上，早在1984年，中央一号文件就鼓励土地逐步向农业专家集中。1993年中央11号文件、2002年《农村土地承包法》和2008年党的十五届三中全会都鼓励土地流转。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，坚持农村土地集体所有制，实现所有权、承包权和经营权的分离，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基本地位，积极培育新的经营主体， 发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度，是新时期改革的基本方向和重点。

2008年，党的十七届三中全会指出:要赋予农民更充分、更安全的土地承包经营权，现有的土地承包关系应该长期保持稳定不变。长期存在的问题第一次被提出，这加强了政策的稳定性。截至2015年底，全国家庭承包耕地流转面积为4.47亿亩，占33.3%；外出务工农民6542.1万人，占家庭承包农户总数的28.4%。第十九次全国代表大会报告提出，要保持土地承包关系长期稳定不变，并在第二轮土地承包期满后再延长30年。不变，长期不变，十九大提出了稳定和长期不变的思想，体现了中央政府对农民管理体制的肯定。朱祁镇说。

机械秸秆还田作业

永顺村83岁的村长兰高兴地告诉《经济记者》:“现在，一英亩小麦每年可以达到1300公斤。生活发生了巨大的变化。这两个孩子开始在其他地方工作，他们不得不来回四个月来种植和收获庄稼，他们必须支付通行费。土地一转让，人就从土地中解放出来，人就更和谐了。一千英亩的土地仍然可以发挥农业机械的作用。现在，一亩土地转让基本稳定在800元。今年，我家的土地被委托后，就像北大荒(600598，诊断单元)一样，用漂浮的犁翻来覆去，撒上肥料，旋转着，种植着，收集着，都被机器覆盖着。卢东海告诉记者，2018年，亳州市实施了土地托管试点，由农机专业合作社实施。今年，全市托管面积已达到95%以上。

牟岭尖村现任书记应春荣告诉经济记者:村里有很多少林村，农民种植樱桃树、杏树、核桃等，小麦品种很少。樱桃每斤可以卖到15-30元，五六棵树可以赚到1万多元。随着农舍的发展，该镇对健康和安全标准负有责任。一些林地农民不想种植，国家每年每亩平原造林补助2500元，这已经纳入当地的绿色发展计划。记者看到，这个村子有一条整洁的水泥路面，靠近群山。樱桃、杏树、核桃和胡椒都在村子的门口。农场提供食物、住所和娱乐。通过乡村旅游，农民的水果和山货也能卖个好价钱。过这样好的生活超出了我的想象。基本上村里每个家庭都有一辆车，有些家庭有两辆车。李洪圈激动地说。

20世纪60、90年代及现在牟岭尖村应玉宝家庭生活环境比较。

总的来说，以前农村土地制度改革的调整都是市场经济体制下的调整。随着城市化和工业化的快速发展，人口流动引起的农村土地资源配置需求，以及适应城乡统筹、现代农业和规模农业的大规模土地管理需求，市场化是改革的基本方向，改革的关键内容是形成完善的市场机制，建立清晰完善的产权制度。朱导和林总结道。

征地制度、建设用地和宅基地同步推进

除了农村农地制度改革和土地征用制度外，农村土地制度改革还包括集体建设用地的市场准入制度和宅基地制度改革(俗称三块地)。不同类型土地的改革过程是不同的。

改革开放40年来，土地征收制度经历了一系列的建立、调整和改革过程，这也是最具争议和改革的重点，也是难点。朱道林说，现行的土地征收制度实际上起源于中华人民共和国早期，但直到1986年《土地管理法》颁布实施后才正式依法确立。后来，在2004年修订的《土地管理法》中，试图将征用与征用区分开来，但未能在后期实施。因此，改革的重点被调整为土地征收补偿制度的改革和完善。2004年，国务院发布了《关于深化改革、严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)，提出土地征收补偿实行同地同价。2005年，国土资源部在全国范围内推行统一的土地征收年产值标准和土地征收综合地价标准的测算和发布，实际上改革了《土地管理法》中土地征收补偿的确定方法，在一定程度上保证了土地征收补偿的合理性。

2014年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于农村土地征收、集体管理建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》，全面推进新一轮改革试点，重点是缩小征地范围。这一改革同时推进了集体建设用地的市场准入制度改革，这既是推进集体土地市场配置的要求，也是征地制度改革中缩小征地范围的客观要求。

40年来，农村宅基地制度相对稳定，基本坚持自由分配、居住和住房、一户一房的基本保障原则。从20世纪80年代到90年代，山东、江苏等地曾探索过宅基地的有偿使用，但进入90年代后，因减轻农民负担而被取消。十八届三中全会后，我国全面推进的农村土地制度改革的重点是农村人口退出后如何收回和再利用闲置的宅基地，如何保护农民宅基地的合法权益。

防止土地过度资本化

随着土地制度的改革，集体成员获得的土地权力也从生产经营自主权演变为土地承包经营权；统一管理的主体逐渐从早期的集体经济组织扩展到合作社、大型专业合作社、涉农企业等多主体，形成了多种形式的统一、分工、统一和分工联动机制；土地管理的形式已经从每个家庭承包土地和耕作发展到集中流转和规模经营，从社区集体经济组织提供服务发展到多主体提供服务。国务院发展研究中心农村经济研究部主任叶兴庆告诉经济记者。

当前，土地制度面临的根本矛盾是如何在坚持农村土地市场化配置的前提下，防止和限制土地过度资本化。朱道林强调，土地资源作为自然资源，也是人类生活中重要的生产要素，必须合理、可持续地利用。在市场经济条件下，市场机制是实现土地资源合理配置的最有效手段。因此，改革的方向和路径只能是改革和完善土地产权制度，建立以市场为导向的农村土地资源再分配机制。然而，在市场配置过程中，资本化甚至投机行为将不可避免地发生，甚至导致过高的土地价格，这最终将导致农业生产成本的急剧上升，直接影响农业产业的发展，甚至影响粮食安全。这是改革过程中必须密切关注的问题。

朱祁镇还告诉记者，一些理论研究者不理解农业和农民之间的联系，并把经济理论应用于农业，例如，小农无法抵御市场风险等。这些理论文章干扰了人们对土地制度的理解，一味强调规模经营，越大越好。这种思潮破坏了基本的土地管理制度，损害了农民的利益。直到今天，这种思潮仍有市场，成为土地制度改革的一个隐患。2013年，中央农村工作会议提出，土地经营权的流转、集中和规模经营应与城市化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产方式改进相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

朱道林建议，从国家层面来看，重点应放在科学的系统设计和规划控制上。首先，建立符合土地产权制度基本逻辑的产权制度设计；二是建立健全规划和使用控制体系；第三，建立良好的市场分配规则体系，建立和完善收入调节和收入再分配制度，严格控制过度资本化。集体和农民是农村土地市场化的主体和直接参与者。从发展农业产业、落实农村振兴主体地位和责任的角度出发，从保护和合理利用土地资源的角度出发，以土地为重要生产要素，合理利用有限的土地资源，发挥其重要的生产功能，满足农业产业发展和农村振兴的要求。