地方政府债务风险的成因与防控

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王娜

中国共产党第十九次全国代表大会强调，要坚决打硬仗，防范和化解重大风险。2017年召开的中央经济工作会议和全国金融工作会议都对地方债务管理提出了具体要求，严格控制地方政府债务风险成为防范系统性风险的重点之一。为了实现我国经济高质量发展的新进展，有必要采取有效措施规范地方政府债务融资机制。

地方政府债务风险现状

(一)地方债务规模。地方政府借钱来促进该地区的经济和社会发展。地方政府作为独立的债务主体，在自身财力不足的情况下，通过政府信用向金融机构、社会法人和其他组织借款。根据相关统计数据，截至2017年12月底，中国地方政府债务余额约为16万亿元。在全国人民代表大会批准的限额内，政府债务比率低于相关国际条约规定的风险控制参考标准。但是，一些地方政府债务风险防范体系不健全，在实际操作中存在“合理与非法”的违规行为，导致财政收入虚高，地方财政风险加大。

(2)新的监管规定相继出台。新《中华人民共和国预算法》颁布实施和国务院发布一系列文件后，地方政府债务管理体制改革框架基本形成。2017年，财政部发布了一系列关于债务额度分配管理、规范融资行为、预算管理、风险评估、应急响应和监督问责的相关文件，但一些地方政府仍存在非法债务担保、伪ppp项目、政府采购服务、隐性债务等问题。在这种情况下，在遏制地方政府非法债务融资的同时，有必要合理化解债务存量风险，严格控制隐性债务增量，使地方政府债务风险管理和控制更加科学。

地方政府债务风险形成的原因

(a)财务和支出责任不明确。改革开放以来，中央与地方的财政关系经历了从统一收支、分级划分、分级承包制到分税制的转变。其中，1994年后实施的分税制内容完整，覆盖面全面，在一定程度上规范了中央与地方的分配关系，进一步释放了市场主体的活力，增强了中央政府的宏观调控和再分配能力。但是，权责划分不够清晰，转移支付制度不完善，公共财政体系建设仍不能实现国家治理体系和治理能力的现代化，导致地方政府收支失衡。虽然2016年国务院发布的《关于推进中央与地方财政分权和支出责任划分改革的指导意见》明确规定了改革的总体要求、划分原则、内容和配套措施，但中央与地方政府共同权力的范围相对较广，容易出现空重叠区域，为地方政府债务风险埋下隐患。

(二)地方政府投融资机制不完善。在公共财政的引导下，中国经历了部门预算、政府收支分类、收支分离、国库集中收付、税制完善等改革。首先，当前的预算编制需要进一步科学化和精细化。政府公共预算和决算信息所反映的会计项目不全面，不能充分反映政府的经营数据和财务状况。地方政府债务的使用项目与债务偿还来源没有有效的比较，不能保证债务偿还来源与债务偿还来源之间有明确的对应关系，这在一定程度上影响了财政资金的使用效率。二是地方政府融资渠道有待进一步拓展。地方政府债券经过近几年的置换，已经成为地方政府债务的主要形式。虽然银行、上海证券交易所、深圳证券交易所和上海自由贸易区发行了地方政府债券，但交易投资者比例仍然较低，投资者结构主要是商业银行。

(三)地方政府债务监管机制不完善。地方政府债务风险的形成在一定程度上直接与地方政府投融资管理法律监督机制的滞后有关。一方面，目前地方政府没有设立专门的监管机构对相关债务进行监管，借贷决策机构、债务偿还机构和投资机构的职责缺乏法律依据，借贷规模没有受到严格限制。一些地方政府没有把地方经济发展的基础作为确定最优债务规模的前提。一旦发生过度借贷，道德风险很容易发生，导致地方政府债务风险增加；另一方面，在投融资过程中，地方政府处于主导地位，缺乏公众监督，降低了地方政府项目的安全性和效率，间接制约了宏观货币政策的调整。

政策建议

地方政府债券在发展地方经济方面无疑具有优势。虽然有研究表明，目前地方政府债务的整体风险是可控的，但仍有必要从多方面加强对地方政府债务风险的管理和控制，促进地方政府债务治理的规范化。

(一)明确边界，完善债务风险控制机制。任何制度变迁都受到动态交易成本的约束，制度变迁应该选择动态交易成本最小化的路径。在地方债务管理体制改革中，要按照十九大的部署，加快建立现代金融体系，使中央与地方的金融关系权责明确，财力协调。一是进一步明确中央政府与地方政府财权和事权的对应关系，编制和完善基于权责发生制的地方政府借款标准，使地方政府能够记录和报告统一标准发行的政府债券信息，通过政府财务报告及时披露资产和负债，实现政府债务信息共享。二是不断完善地方政府债务风险控制体系，综合运用负债率、还本付息率、负债率、赤字率等多元化、透明的指标检测和评估债务风险，加强高债务风险地区的风险预警，控制地方政府债务规模，杜绝地方政府违规融资行为。

(二)拓宽投资者结构，推进政府投融资体制改革。一是进一步加快确定地方政府投融资平台公司的功能定位，适度放宽发展ppp模式的限制性要求，促进转型后融资平台与社会资本的合作，提高二级市场流动性，促进投资主体多元化。二是推进地方政府专用债券管理。用资金满足公益性非营利项目的融资需求，继续推进地方政府专项债券管理改革，积极发行项目收入与融资需求相平衡的专项债券。第三，根据该地区工业发展的资金需求，地方政府设立新的债务限额，以满足公共服务和基础设施项目的建设需求。第四，借助社会资本，参与现有地方政府基础设施项目的改造，化解地方政府现有债务，在一定程度上减轻地方政府借款压力。

(三)完善监管机构组织架构，严格控制债券发行规模。首先，目前中央一级财政部门设立了地方债务管理机构，但地方政府的地方债务管理通常由预算部门或财政部门协助。地方政府应设立专门机构对地方政府债务进行纵向监管，明确监管责任，使地方政府债务处于正常监管之下，防范地方政府债务风险。二是严格控制债券发行规模，提高债务监管效率和债务资金使用效率。地方政府债务的实质是地方政府未来的税收。无论是分税制改革后的财政收入缺口，还是软预算约束的限制，地方政府的债务收入都需要与发行债券的最优规模相匹配。对于非法或无规模的债务，我们应该加强调查和问责。