部分自然保护区遭遇“执法难整改难修复难”

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自2016年中央环境保护检查局首次开展检查以来，违法开发建设、随意调整和“瘦身”等各种问题以及监管严重缺失的问题已经暴露出来。根据生态环境部委托的2018年上半年国家级自然保护区人类活动遥感监测，中国所有国家级自然保护区共发现141个新的或扩建的采石场、工矿用地、水电设施和其他重要的人类活动，涉及多个省份。

在调查过程中，记者发现，过去地方侵占或破坏保护区的重要原因在于片面追求发展速度而忽视生态保护，再加上早期划界技术落后、管理法规滞后、部分保护区标识过厚等历史原因，导致当前保护区陷入“执法难、整改难、恢复难”的困境。

自然保护区的整顿受阻

高成本和深刻的教训

对于自然保护区来说，先非法发展，然后才进行整治的做法是非常昂贵的，不但会浪费现有的投资，而且会给予有关承建商较高的赔偿。

2008年，盐城东台市启动了水产养殖业以吸引投资，三个苏州商人与江苏金东台农业发展有限公司签订了1000亩土地租赁合同，以建设一个万头猪的养殖项目。该项目位于江苏省盐城国家珍稀鸟类自然保护区南二号实验区。此后，因未获得环境评估程序和非法排放污染物，于2018年5月被列入盐生态环境重点问题整改名单。

但是，记者最近的调查发现，这个项目已经整改了半年，但还没有拆除到位。“在此期间，组织了许多谈判。由于对方要价很高，所以没有达成赔偿协议。目前，只停止了养猪，并拆除了一些养殖设施。”一名当地基层干部回答道。

记者在调查东部沿海一个县级市非法撤销保护区时发现，当时申请调整的方案表面上是由环保部门起草的，实际上是受市政府主要领导的指示。由于省环保部门未予答复，相关开发活动导致保护区丧失生态功能，他们向上级政府申请调整。在受到“绿盾2018”专项行动的监督后，自然保护区管理部门表示，整治工作应符合不降低自然保护区水平、不减少现有面积、不削弱功能、不放松力度的要求，以充分保护生态环境。然而，由于保护区内有多种类型的工业项目，因此涉及的土地上有许多建筑物和工厂。拆迁会造成一系列问题，如社会的巨大浪费、市场主体安置困难等。

江豚被称为“水中大熊猫”，是长江生态系统中的指示物种，濒临灭绝。长江镇江段一直是白鳍豚和长江江豚活动频繁的水域之一。镇江海豚保护区因其独特的地理位置，已成为长江唯一未开通长江主河道的干流保护区，对维护长江下游江豚栖息地的完整性具有重要的生态意义。2003年，该保护区升级为长江江豚省级自然保护区。

然而，在过去的十年里，自然保护区周围日益频繁的人类活动打破了江豚的宁静生活。首先是农业种植和渔业养殖。自2009年以来，镇江海豚保护区以“血吸虫病农业综合治理工程”的名义进行了土地复垦，农业种植面积和渔业养殖面积从最初的1100亩增加到5800亩，后来又增加到7200亩。这种大规模的种植和养殖活动给保护区的生态环境带来了巨大的影响。根据中央环境保护监察局的调查，镇江焦北滩和焦西滩的湿地约有80%遭到破坏。

第二，旅游业发展。自2015年起，镇江文化旅游产业集团有限公司与南京春浦旅游发展有限公司联合开发的旅游项目正式启动。项目名称为大江风云影视房地产园，占地6000亩。项目一期于2017年4月29日全面投入试运行。景区内的古村落、古集市和古军营吸引了大量对古代风俗感兴趣的游客。

2018年6月，中央第四环境保护督察小组对镇江长江海豚省级自然保护区违法项目清理整治情况进行了现场检查，10月，向江苏反馈并移交了问责问题清单。

2018年10月，镇江市政府报告称，针对中央环境保护监察局督察员通报的问题，大江风云项目已全部拆除。镇江河滩开发管理处相关负责人表示，保护区内7000多亩非法农业种植和渔业养殖已全部退役，并对收回的土地进行了科学论证，研究制定生态恢复规划。镇江还在保护区生态红线内进行了全面调查，对所有新发现的50个人类活动点进行了整改，并对拆除的点进行了“回顾”。国家电网镇江供电公司表示，已配合政府部门切断整个运营区域的电源，并已指定专人处理景区内所有运营用户的注销申请。

“虽然整风已经到位，但教训极其深刻。不但现有的投资打击了水漂，有关的承建商也要获得更高的赔偿。”根据江豚保护区的相关市场开发主体，在整治前进行非法开发的做法成本高昂。

值得注意的是，生态环境部和国家发展和改革委员会最近在《长江保护与恢复行动计划》中提出，要加强自然保护区的生态环境监管，继续开展自然保护区监督检查专项行动。今年6月底前，长江沿岸11个省市要完成对长江干流、主要支流和重点湖泊水库各级自然保护区的自查，并限期制定整改计划。对自检和整改情况进行监督检查。

对Gdp的崇拜导致过度发展

职责界限不清的部门相互争论

许多被破坏的自然保护区存在着诸如生态让位于发展、gdp崇拜导致过度开发等问题。特别是，由于划分不清、界线不清，一些自然保护区没有执法依据。一些保护区的整治和管理并不容易，甚至需要很长时间。

据记者调查，一方面，一些地方痴迷于争夺国家级或省级自然保护区的品牌，另一方面，为了发展当地经济，他们在吸引投资时，不顾环境破坏的隐患，将项目引入自然保护区，却不告诉客户真相。当涉及到后处理时，当事人将面临大量的赔偿，这往往导致因谈判不畅而产生的纠纷，处理成本异常高。在一些自然保护区的违法行为被举报后，一些基层干部表示，“这是前人制造的麻烦，新官员很难清算旧账。”

上述三位苏州商人表示，2008年他们与东台当地政府签署投资促进协议时，并未被告知该项目位于国家级自然保护区。“我不知道这个项目位于保护区。如果我事先知道，谁会冒这个险？来这里投资农业？”在农忙期间，他们多次缴纳排污费和罚款，并积极申请办理手续，但未获批准。

记者在一个省级保护区的非法景点看到，它曾经吸引了来自全国各地的游客，门票是每人10元。“发展目标是每年吸引数百万游客。在2016年的建设过程中，旅游局相关人员对项目进行了参观和肯定，认为项目符合现代旅游发展的需要。”景区市场部相关负责人表示。

责任区和保护区的界限不清导致部门之间的纠纷。据记者调查，东部沿海某市在建立沿海防护林和滩涂县级自然保护区时，缺乏充分的科学研究和专家论证，导致保护区界线不清，未按规定履行申请、审核、批准、备案和公告等程序。当地执法官员还表示，“起初，保护区的划定相对随意，没有明确的边界。海洋和渔业部门也是过去两年设定的界限。一些在保护区发展工业的企业主承认，他们当时的发展是以海洋渔业为基础的。该部向上级提交了经批准的计划。”

长江下游长江江豚省级自然保护区也存在类似问题。江豚保护区管理处相关负责人表示，江豚活动区在水上，平时主要在水上巡逻。因为岸上的芦苇挡住了视线，所以在河滩上找不到生产和商业活动。2003年长江江豚省级自然保护区从市级升级为省级后，当地市政府于2009年向上级申请划定保护区边界，但没有正式结论。直到2013年，生态红线才被划定，处罚也是基于生态红线。

有些边界不清，有些仍然存在未经许可的划界问题。2018年，中央环保督察团在《回眸》中指出，长江中游某城市江豚自然保护区不断缩小，保护区范围和功能规划随意调整，导致保护区生态功能下降，严重威胁江豚生存环境。

检查组指出，2015年11月、2016年12月和2017年6月，当地市政府发布了三份调整江豚自然保护区范围和功能区划的文件，但没有得到上级部门的正式批准。相关做法违反了国家有关自然保护区管理的规定。

据了解，中国在自然保护区建设方面取得的成就已经引起了全世界的关注。然而，由于历史原因，我国一些自然保护区的范围和功能区划不科学、不合理。纠正这些问题需要时间。

任忠要建立长效机制还有很长的路要走

需要树立绿色的政治成就观

很多业内人士表示，要明确部门职责，加强部门联动，完善科学管理的长效机制。当前，当务之急是建立以国家公园为主体的自然保护区体系，在自然保护区立法框架下，全面、科学地修订《自然保护区条例》，使自然保护区真正涂上“保护色彩”。

1994年颁布的《自然保护区条例》是自然保护区管理的重要法律制度和保障。然而，随着我国生态保护事业的快速发展，该条例的一些规定显然已经不能适应当前的形势。“首先，缺乏科学的区划和分类管理体系。第二，关于土地使用和土地所有权的规定不完善，自然资源的产权不明确。三是管理机构的性质和资金投入机制不明确，保护区管理机构责任大、权力小。第四，惩罚力度不够，违法成本极低，震撼效果明显不足。”生态环境部自然生态保护司司长崔书鸿表示，此外，该法规在生态补偿、社区共管和特许经营方面也缺乏具体的可操作性规定。

被采访的基层干部还认为，由于过去片面的发展观和政绩观，一些自然保护区长期没有依法管理，地方政府急功近利，问题频发，整改困难，责任不清。基于以上几点，他们建议尽快明确界限和责任，加强部门联动监管，完善法制，构建长效保障机制。

一是划定保护区边界，加强生态保护。目前，镇江市推进保护区全面禁渔，科学规范江豚、水生植物、水质等资源的监测，深入开展生态修复工作，为江豚的生长提供更好的自然环境。

“无论是省级自然保护区还是县级自然保护区，都需要尽快明确其边界，然后才能按照《自然保护区条例》进行监督。”保护区的一些基层干部建议，过去的一些债务应该得到弥补，保护的责任应该明确。只有搞清楚空的具体房间，我们才能有监督非法活动的基础。

崔书鸿认为，一些早期规划、范围和功能区划不合理的自然保护区，应该按照规定进行调整。2013年，国务院发布了《国家级自然保护区调整管理条例》，将调整严格限制在三个方面:一是自然条件发生变化；第二，人类活动频繁的城镇和城市地区；三是国家重大工程建设的需要。那些先破坏，然后调整甚至取消的人应该被严肃地追究责任。

二是明确部门职责，加强部门联动，完善科学管理长效机制。中央环保督察结束后，镇江市政府下发了《关于进一步加强江苏镇江长江海豚省级自然保护区管理的意见》，并成立了以分管副市长为组长，市农委、环保、海事、水利、国土、公安、文化旅游、卫生规划委员会、纪委等部门和地方政府参加的海豚自然保护区综合管理联席会议，整合各方力量，并不时进行联合检查和综合执法。一旦发现违法行为，许多基层环保干部建议进一步强化政府责任，多部门共同努力，完善保护区的长效科学管理机制。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常继文等人认为，自然保护区的管理要因地制宜，实事求是，科学纠正。建议国家有关部委以建立国家公园型自然保护区制度为契机，全面修订《自然保护区条例》，科学调整和整合各类自然保护区，并与其他法律法规有效衔接，为自然保护区的建设和管理提供更加全面的法律保障。(记者郑朱华江)

编辑:计然