重罚违规治资本市场乱象

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上半年，证券监管系统共作出159项行政处罚决定，罚款63.94亿元-

对非法治理资本市场混乱的重罚

近年来，中国证监会对实际控制人依法担任高管采取“双重处罚”，在法律范围内最大化违法成本；积极支持投资者对信息披露违法的上市公司及其股东提起民事赔偿诉讼，加大刑事转移力度。今年上半年，证券监管体系中的行政处罚、罚款、处罚数量和市场禁入人数达到新高，全面严厉行政处罚的压倒性局面已经形成

最近，18名浙江投资者决定起诉他们的夫妇和他们控制的媒体，因为明星赵曾被中国证监会处罚，并提出索赔近500万元。这使得中国证监会的行政处罚再次成为市场热点。

中国资本市场一直被市场混乱所困扰。中国证监会的行政处罚一度被视为“无痛”。近年来，中国证监会提出了全面严格监管和依法执法的理念。中国证券监督管理委员会主席刘要求，执法部门应该让那些违反法律法规的人“承担他们应该承担的责任，他们应该受到的惩罚不应该更轻！”

2018年上半年，证券监管系统共作出159项行政处罚决定，比2017年同期增长41%，罚款63.94亿元，20人被禁止上市。行政处罚、罚款和没收的数量以及禁止进入市场的人数达到新高。近日，中国证监会副主席严庆民在中国证监会行政处罚制度工作会议上表示，全面、严格依法行政处罚的压倒性局面已经形成。

严打

有效地冲击法律

近年来，一群人(603883，股票市场)痛恨股票市场的非法活动。几个标志性案件的行政处罚诉讼判决在一定程度上解决了长期困扰执法的一些难题。例如，北京市第一中级人民法院在新泰电气温度德意诉中国证监会一案中，支持对实际控制人和董事长实行“双重处罚”的法律适用原则；在胡小勇诉中国证监会一案中，北京高院支持中国证监会关于上市公司董事尽职调查义务和判断标准的一系列适用原则；北京市第一中级人民法院在北京东益律师事务所诉证券监督管理委员会一案中，支持证券监督管理委员会的处罚决定，明确了该律师事务所从事证券业务的执业范围。

目前，中国证监会“侦审分离”的执法模式颇具特色。行政处罚决定作出前，应当实行审查与审判相分离。处罚决定作出后，应当接受行政复议和行政诉讼司法审查的监督，以及纪检部门和媒体的监督。

在工作结构上，证监会处罚委员会在做好执法工作的同时，将行政处罚权全面下放给地方机构，切实赋予一线属地监管职责，并设立巡回审判办公室，形成了处罚委员会、巡回审判工作组和机构适度劳动分配相结合的“博弈”格局。重大案件集中到处罚委员会，而普通案件属于调查的重点。执法体制和机制的优化凝聚了整个系统的执法力量，初步实现了“一个拳头打出去，一个标准管市场”。

目前，仍存在违法违规成本低、执法手段不足等问题。其中，《证券法》对非法信息披露的最高处罚只有60万元，这一事实引起了很多人的长期批评。对此，专家表示，这些问题有望通过修改证券法和引入刑法解释来解决。此外，在现行法律修订之前，中国证监会和相关部门可以充分利用法律规定，将民事、行政和刑事“三支箭”合二为一，以增加执法的威慑力，增加违法成本。

例如，最近，中国证监会引用《基金法》的规定，对私募股权基金“鼠仓”的许多案例进行处罚，与以往相比，罚款金额大幅增加，令私募股权基金大为震惊。又如，虽然上市公司信息披露违法行为的行政罚款上限仅为60万元，但一方面，中国证监会各行其是，在法律允许的范围内，对作为高管的实际控制人依法采取“双重处罚”。非法成本最大化；另一方面，积极支持投资者对违反信息披露法律法规的上市公司及其股东提起民事赔偿诉讼，加大刑事转移力度。据此，上海和深圳证券交易所也开始了重大违法活动的退市程序。通过一系列联合打击，对于上市公司及相关责任人而言，非法信息披露的后果不仅可能是行政罚款，还可能面临巨额民事赔偿、监禁甚至退市。

挑战是严峻的

监管仍需填补“短板”

目前，地方债务风险和流动性吃紧的问题在股票市场和债券市场都有所反映，从而诱发了股票市场和债券市场违法行为的发生。经验表明，经济下行压力加大的时期也是市场风险暴露的时期，也是违法活动频发的时期。

与此同时，市场开放程度加深，境内外市场联系增强，市场日趋复杂。新工具、新技术、新交易安排带来的违法行为是高科技、隐蔽的，合法与非法的界限难以区分。例如，程序化高频交易的监管要求在全世界都是一个模糊的问题。又如，当资本市场加速开放时，如何促进涉外执法？当前市场生态环境远未良性发展，市场约束机制不完善，市场自我修复功能仍相对薄弱...这些市场新旧问题的叠加使得证券监管机构的执法挑战尤为严峻。

此外，证券监督管理委员会行政执法不能应对新挑战的一面也凸显出来。专家说，这种失调表现在“总量”和“结构”上。“总量”中执法人员配置不足。以中国证监会处罚委员会为例，正式成立的只有24人，每年有300多起案件，以及处罚的复议和诉讼。“结构性”表现在执法人员结构和知识结构等突出的结构性问题上。如统一债券市场监管、多层次资本市场监管、股权众筹、区块链等新事物监管、涉外监管等。如何应对这些新的挑战是一个亟待解决的难题。

清华大学法学院教授、商法研究中心副主任唐鑫认为，金融监管，尤其是证券监管，需要投入大量的人力、物力和财力。研究表明，sec的员工人数略多于中国证监会，但人均财政拨款是中国证监会的10倍。此外，执法部门的雇员通常具有实践经验和丰富的国际合作。由此可见，证券监管当局需要更多的投资、更好的人才队伍以及对市场更丰富、更深入的了解。

此外，一些市场参与者认为，我国资本市场民事赔偿机制还不发达，刑事责任和行政处罚两种机制之间还存在较大差距。中国证监会执法力度的细化也应着眼于自身的努力。(记者朱惠春)

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