多部门联合摸底 地方隐性债务再无舒适区

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[摘要]中国信用评级公共机构部分析师白子表示，防范和化解地方政府隐性债务风险，一方面要加大调查清理力度，严格堵上“后门”；另一方面，打开“前门”最终将促进地方债务的规范化、市场化和阳光化。

地方债务“跳出三界，不入五行”的好日子终于结束了。

《时代周刊》记者了解到，最近开始了一轮涉及多个部门的地方政府隐性债务调查。调查范围将集中在重大项目的资产和负债，如地方工棚改革和公私伙伴关系，以及项目的现金流。

在债券违约增加、中央政府决心打破新汇率的背景下，地方政府隐性债务风险自然引起了社会关注，近几个月来，要求明确界定地方政府隐性债务的呼声也越来越高。

6月下旬，翁、熊等全国人大常委会组成人员对地方政府隐性债务问题进行了关注。在全国人大常委会审议2017年中央决算报告时，他们问:“地方政府隐性债务的基础是什么？”

"当前地方政府的隐性债务风险不容忽视."交通银行(601328)(港股03328)首席经济学家连平在接受《时代周刊》采访时表示，虽然地方债务治理在过去几年取得了很大进展，但市县政府隐性债务仍然巨大，隐性债务风险正在积累。

连平指出，如果地方政府的财权和事权不能合理平衡，两者失衡造成的资金缺口只能通过所谓的“金融创新”甚至非法融资方式来填补。虽然非法融资渠道可以被阻断，但最终可能会彼此视而不见，导致地方政府行政不作为的困境。

债务经济产生的巨额债务

根据财政部发布的数据，截至2017年底，地方政府债券规模仅为16.47万亿元，仍在全国人民代表大会批准的18.81万亿元范围内。

但事实上，这只是财政部“政府债务管理体系”中的显性债务。就像冰山一样，地方政府的隐性债务仍然隐藏在水下，这是这次需要澄清的问题。

“如果真的要算上地方融资平台公司债务、政府和社会资本合作(ppp)项目债务等隐性债务，并剥离债务，地方债务的数据无疑会更大。”一位在珠江三角洲从事金融工作的政府官员告诉《时代周刊》记者。

这位政府官员向《时代周刊》记者指出，地方巨额隐形债务的原因很大程度上是由于财政体制与经济发展不相适应:1994年分税制实施后，中央政府收紧了地方钱袋；然而，在财权恢复的背景下，地方政府的权责没有减少，需要支出的地方增加，导致财权与中央政府权力不匹配。

然而，对于地方政府来说，经济发展、城市建设和民生工程都离不开资金。面对行政权力和财政权力的差距，大多数地方政府只能选择借钱来实现区域发展。

这种被称为“债务驱动型经济”的发展模式，在过去几年的低利率环境中更受欢迎。

东南沿海某省的一名财政部门工作人员向《泰晤士报》记者表示，通常情况下，在过度借贷之后，地方政府不仅会通过减少支出来减少支出，还会倾向于利用ppp(即社会资本和政府资本合作参与公共设施建设)来“对冲”融资压力，以弥补巨大的资金缺口。

“因为这些城市投资公司都是企业，它们的资产和负债不会直接显示在政府的资产负债表上。”财政部工作人员向《泰晤士报》记者指出，这次行动后，政府不仅可以拿到钱，而且在衡量地方债务时还可以逃脱监管。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，地方政府隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保，涉及面广，如地方融资平台公司债务、政府与社会资本合作(ppp)项目债务、棚改债务、政府购买服务项目债务、地方“僵尸国有企业”债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等。，这应包括在政府隐性债务统计中。

地方隐性债务有多种方式

7月18日，财政部网站公布了广西、云南、宁波、安徽违规借款责任追究的反馈意见。在过去的一年里，财政部多次公开追究非法借款的责任，这无疑显示了对地方债务的严格控制。

然而，地方隐性债务形式多样，增长迅速，日益成为地方政府债务控制的重点。

从2016年10月到2018年5月，财政部先后发布了不少于三份文件，要求督促地方政府严格执行ppp、政府投资基金、政府购买国家发行的服务等各项标准化管理政策，防止地方政府将其异化为变相借贷的渠道。

根据审计署今年4月发布的《2017年第四季度国家重大政策措施执行情况跟踪审计结果》，5个省的6个市县通过出具承诺书、融资租赁、签订工程政府采购服务协议等方式变相借款。，导致隐性政府债务154.22亿元。

作为隐性债务的一个主要来源，减债改革贷款最近处于风口浪尖。

根据审计署今年发布的第2号公告，内蒙古包头市四家融资平台公司通过贷款、融资租赁或设立基金等方式，为市政道路建设和棚户区改造项目借入了81亿元。包头市政府承诺，上述贷款或资金的本金和利息将由财政资金偿还和回购。截至2017年底，由此产生的债务余额为52.36亿元，形成隐性政府债务。

据报道，目前工棚改革政策采取政府购买服务的方式:地方政府从企业购买工棚改革服务。然而，在实践中，更多的地方政府和融资平台共同为棚改融资。“工棚改革的资金需要由地方政府自己筹集，大部分资金缺口通过借款解决。”曾多次参与棚户区改造的珠江三角洲一家国有房地产企业的管理层向《时代周刊》记者介绍了这一情况。

同时，该负责人指出，2015年国务院37号文件对棚改资金来源做出了明确要求:市、县人民政府将购买棚改服务的资金逐年纳入财政预算，并按照协议要求支付给提供棚改服务的实施单位。年初预算安排有缺口的市县，确需举借政府债务进行补偿的，可由发行地方政府债券的省(市、区)人民政府予以支持，并优先进行棚改。政府购买棚改服务的范围仅限于征地拆迁服务、安置房筹集、公益基础设施建设等。，应由政府承担，不包括商品房和经营性基础设施配套建设的棚改项目。

“但实际上，棚户区改造融资带来的隐性债务会给政府带来很多风险。”这名管理人员向《时代周刊》记者透露。

事实上，财政部官方网站在一篇名为《宁波专员公署:当前棚户区改造存在的问题及对策》的文章中指出，棚户区改造存在三大问题，其中之一就是“化解债务压力大”。

文章指出，在中央政府“坚决遏制隐性债务增长，积极稳妥化解存量隐性债务”的要求下，除了地方各级政府实施专项债务行动的目标和任务外，以银团贷款和政府购买服务为主的棚户区改造已成为隐性债务的主要来源和地方政府的重要目标。

另一方面，2017年7月召开全国金融工作会议后，相关地区风险防范意识进一步增强，借款冲动得到有效遏制，非法借款问题明显减少。然而，2017年8月后仍有5个地区非法借入32.38亿元人民币，3个地区地方政府非法提供担保9.78亿元人民币，仍阻碍了化解地方隐性债务风险的进程。

寻求转变

随着国家对地方隐性债务的探索和整治，一度流行的地方投融资平台的地位可能会变得越来越尴尬。中央财经大学财税学院教授温来成在接受媒体采访时指出，地方投融资平台的诞生是因为地方政府不允许发行债券，而是为了实现社会融资。

据《时代周刊》记者在银监会融资平台上查询的数据，截至2017年底，全国共有11734个城市投资平台。自2010年财政部开始恢复融资平台的政府融资功能以来，已有约2500个平台以市场化转型的名义退出榜单。

在经历了去年几项收紧地方融资的政策后，金融机构开始调整地方融资平台的进入壁垒。

“与过去只关注政府是否认可不同，现在对地方政府项目的评估取决于政府的财力和平台本身的资质。”广州一家大型国有银行的管理层向《时代周刊》表示，他们对本地投资和融资平台的准入标准正在不断提高。“通常要求平台必须发行公司债券、公司债券或中期票据等公共债券，并发行短期金融和私人债务。”

上海财经大学公共政策与治理研究所副所长郑春荣表示，地方融资平台与地方政府密不可分，尚未完全市场化。如果这些国有企业不能成功转型并继续发挥地方政府融资平台的作用，将大大增加地方隐性债务的风险。

中国信贷信息公开与制度部分析师白子在接受媒体采访时也表示，防范和化解地方政府隐性债务风险，一方面要加大调查清理力度，严格堵上“后门”；另一方面，打开“前门”最终将促进地方债务的规范化、市场化和阳光化。

白子认为，地方政府隐性债务的规模、来源和投资等信息透明度较低，不利于风险判断和后续处置安排。建议继续加强地方政府隐性债务的核实，严格控制地方政府新增隐性债务。

与此同时，白子逐渐提出，地方政府和融资平台的还款责任应根据债务资金的投入来界定。具体而言，对于新债无收益的纯公益性项目，依法通过财政资金、国有资产变现、土地出让、政府债券置换等方式筹集偿债资金；对于有一定收入的准公益性项目，应优先使用项目收入和借款人的其他收入偿还债务；对于市场化借入的经营性项目债务，借款主体应承担偿还责任。

尽管对地方政府债务违约的担忧越来越多，但目前还没有真正的地方政府债务违约案例，这些债务最终会在逾期后得到顺利偿还。广州一家大型国有银行的管理层向《泰晤士报》记者表示:“整个行业有很多地方政府的投融资平台，它们也会相互投资，这很容易导致交叉违约风险，但政府不会让违约轻易发生。”

不过，这位人士也强调，即使逾期违约的风险不小，在当前的金融市场环境下，政府平台和国有企业仍然是银行的“最后信念”:“借钱给政府违约是系统性风险；然而，如果一家私营企业违约，就有可能发生利益交换。”