国家公园，留下珍贵的自然遗产

国家公园是国际公认的有效的荒野保护模式。建立国家公园的目的是“保护最受保护的地方”。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《建立国家公园体系总体规划》，提出中国将建立以国家公园为主体的自然保护区体系。一年过去了，国家公园系统试点项目进展如何？从现在开始，本期启动了“美丽中国，聚焦国家公园试点工程”专项规划，邀请了国家公园管理处相关负责人进行解读，并对神农架、东北虎和豹子等国家公园进行了深入调研，总结了中国国家公园体系建设的经验，探讨了下一步如何更好地建设国家公园。

最近，中国科学院三江源国家公园研究所成立，将在生态环境变化和水资源利用、生物多样性和生物资源等方面为三江源国家公园提供科学指导和服务。这是中国成立的第一个国家公园研究所。

国家公园是自然保护区最重要的类型之一，属于国家主体功能区规划中的禁止开发区域，被纳入国家生态保护红线区域控制范围，实行最严格的保护。建立国家公园的目的是保护自然生态系统的真实性和完整性，保护最应该保护的地方。自2014年以来，中国启动了国家公园体系试点，先后选择了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、神农架和武夷山等10个国家公园体系试点地区。

《国家公园体系建设总体规划》要求，到2020年，基本完成国家公园体系建设试点，整合建设一批国家公园，基本建立分级统一的管理体系，初步形成国家公园总体布局。

目前，国家公园系统试点进展如何，试点面临哪些问题，如何更好地建设国家公园？

试点为国家公园体系的全面建设奠定了基础，探索并解决了面临的困难和问题

自2014年以来，中国积极开展国家公园建设。中央全面深化改革领导小组先后审议批准了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山等4个国家公园体系试点方案。国家发展和改革委员会先后批准了神农架、武夷山、钱江源、南山、普达库和北京长城等6个国家公园体系试点实施方案。

为什么选择这些地方作为试点？国家林业局副局长李春良表示，试点选择充分考虑了资源的代表性和突出价值，这些资源都具有极其重要的自然生态系统、独特的自然景观和丰富的科学内涵。同时，在这些试点项目中，不同类型自然保护区的管理基本上是重叠和分散的，亟待整合。

“国家公园建设的核心目标是保护重要生态系统的真实性和完整性，并将宝贵的自然遗产留给子孙后代，而不是为了发展，更不是为了大规模开发。”国家林业局首席经济学家、国家公园管理处处长张红文说。

目前，根据中央政府和有关部门批准的规划和总体规划，涉及12个省的10个国家公园系统试点正在有序推进。李春良表示，试点省份和单位在探索跨部门、跨区域管理体制和规范高效运行机制、注重生态保护、统一规范管理、明确资源归属、创新管理、促进社区发展等方面进行了有益探索，取得了初步成效。

“三江源、东北虎豹、神农架、南山、钱江源、武夷山、普达措等试点地区先后成立了国家公园管理委员会，整合各保护区原有的机构、人员和人员。《云南省国家公园管理条例》、《三江源国家公园条例(试行)》和《神农架国家公园保护条例》相继出台，相关配套管理制度也正在制定和实施中。”李春良说。

张红文表示，试点工作为国家公园体系的整体发展奠定了基础，但也面临一些困难，包括规划范围和功能区划分不合理、保护与发展矛盾突出、管理体制不明确、机制不健全、法律法规和规章制度缺乏、资金保障不足等。“这些问题需要研究和探索，并找到适当的解决办法，为建立以国家公园为主体的自然保护区体系提供参考”。

当务之急是建立分类体系，划分不同类型的保护区

目前，我国自然保护区管理中还存在一些突出问题。例如，同一自然保护区的分割、多头管理和条块分割现象普遍存在，保护和管理效率不高，盲目建设和过度开发的现象时有发生。

如何在建立以国家公园为主体的自然保护区体系中克服这些问题？

国务院机构改革后，自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、海洋保护区、森林公园、湿地公园等的管理职责。，由有关部门负责，移交国家林业局和草原局统一管理。“当务之急是建立分类制度，划分不同类型的保护区，建立不同的制度。一方面，我们应该借鉴国外的先进经验，另一方面，我们应该系统地总结中国自然保护的成功做法，既不能简单地叠加，也不能多此一举。过去建立的一套自然保护区系统必须保持相对稳定，不能被推翻。”中国科学院院士、国家自然科学基金委原主任陈说。

“中国幅员辽阔，气候、水文、地质等自然条件多样，人口众多，分布广泛。大多数需要保护的地区都有人居住。为了保护原有居民的利益，他们不能被转移或留在贫困之中。”中国工程院院士沈国放表示，目前我国自然保护区存在的问题包括缺乏统一规划、重复疏漏、多头分割、管理不力、法律体系不完善、整个体系中缺乏国家公园等核心学科。

“建立一个以国家公园为主体的自然保护区体系，不能靠随意划一条红线和一个圆圈来解决。有必要对自然生态的模式和内涵进行深入细致的研究。我们要在坚持保护自然的主要理念和原则的基础上，根据国情审慎决策，把事情做好。”沈国放说，保护区的划定要实事求是，考虑生态保护的必要性和紧迫性，不能过分追求数量。

北京师范大学葛建平教授认为，构建以国家公园为主体的自然保护区体系，必须从维护国家生态安全、建设生态文明、美丽中国的战略高度统筹规划，尽快建立统一、规范、高效、自上而下的自然保护区体系顶层设计、规划和布局机制。

专家建议加强法律保护，实行动态管理，实现严格保护和合理利用的辩证统一

目前，国家公园体系试点过程中还存在一些困难，如如何把握严格保护和合理利用的规模，如何理清各种自然保护区之间的关系等。这些在理论和实践上还有待探索和完善。

一些专家认为，建设以国家公园为主体的自然保护区体系离不开法律保护。要建立统一、完善、系统的法律法规体系，研究制定国家公园等自然保护区的相关法律法规，做好现有法律法规的衔接和修订工作，做到有章可循、有法可依中国国土资源经济研究院研究员俞振国表示，每个国家公园至少有一项法规，该法规介绍了配套法规和相关制度政策，并制定了每个保护区的责任清单和负面清单。

《建立国家公园体系总体规划》明确了国家公园体系实行统一的权力和等级管理制度。在这方面，余振国建议，中央政府应直接负责国家公园的规划、建设、运营和管理，而其他保护区可由省政府负责，并接受国家公园管理局的指导和监督。

国家公园是生态红线内保护最严格的禁止开发区域。为什么允许它进行娱乐等人类活动？“这实际上是严格保护和合理利用的辩证统一。保护的目的是利用，合理利用可以促进保护，这主要是通过合理的功能分区来实现的。”国家林业局昆明勘测设计研究院院长唐芳林表示，国家公园可以划分为多个不同的功能区，并实施差异化管理措施，以充分发挥各功能区的主导作用。严格保护区应严格保护，传统利用区不能纳入红线管理，只能进行限制利用。

“国家公园功能区的设置和划分应当遵循实事求是的原则，具有灵活性和独特性。”沈国放说道。

国家公园不仅应该建设，而且应该管理。中国科学院动物研究所研究员蒋志刚建议，国家公园应参照文化和自然遗产管理进行动态管理，并建立一套完整的申报程序。应进行定期检查。检查不合格者，给予黄牌警告，并限期整改。那些没有这样做的人应该被取消资格和除名。

目前，国家公园建设正在有序推进。李春良说，完善自然保护区体系，最终形成以国家公园为主体的自然保护区体系:“我们要建立以大熊猫、东北虎、豹子、亚洲象、雪豹等旗舰物种为主要保护对象的物种型国家公园，以三江源、祁连山、横断山、秦岭等重要地理单元为标志的生态型国家公园，规划建立以青藏高原为主体的‘世界屋脊’世界国家公园群。”

“我们将集中精力在国家公园立法、体制制度、规划和布局、权力划分、自然资源和资产管理、财政安全、生态补偿、社会参与等方面积极开展研究和实践。，并尽一切努力保证中国国家公园体系建设的工作。任务已成功完成。张红文说。(记者闫江泽)

《人民日报》(2018年10月15日，第14版)

编者:耿培