配套制度再完善 PPP修订文件酝酿出台

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业内人士分析，规范政府资金预算在ppp项目中的应用，完善收益共享和风险共担机制的设计，有望在修订后的文件中得到强调。

《中国证券报》记者了解到，针对近年来ppp模式发展过程中出现的新问题和新要求，相关部门已开始修订《政府与社会资本合作模式操作指引(试行)》和《政府与社会资本合作项目财务承受能力论证指引》。修订后的文件预计将在第四季度发布。业内人士分析，规范政府资金预算在ppp项目中的应用，完善收益共享和风险共担机制的设计，有望在修订后的文件中得到强调。

规范政府资金预算的应用

近年来，地方政府通过资金预算规避10%红线的现象频频出现。

10%的红线是在2015年财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政能力论证指引》中提出的。根据《指引》，所有ppp项目每年都需要从预算中安排支出责任，支出在一般公共预算中的比例不应超过10%。

近年来，随着越来越多的ppp仓储项目，10%的财务能力红线是否在本次修订的范围内引起了广泛关注。

中国财政科学研究院ppp研究所成果转化办公室主任卓志表示，10%的红线是基于国际通行标准(6%-7%)，结合中国城镇化发展的实际需要，经过反复论证最终确定的“上限”。按照总量控制的原则，是从国家财政收支的各个方面考虑的，所以10%的红线不太可能改变。

今年5月，财政部发布了《构建ppp项目10%财务能力红线——PPP项目财务能力汇总分析报告》(以下简称《报告》)，其中还强调下一步要坚持规范运作底线，严格控制10%财务能力红线。

报告认为，要完善财政承受能力示范体系，完善项目库功能，对支出占7%-10%的地区进行风险预警，对支出超过10%的地区暂停新项目入库。

“在个别地方实施的ppp项目面临着突破一般公共预算支出10%红线的风险。”中国投资咨询有限公司政府与公共咨询部咨询总监吴云表示，在地方政府仍有相当数量的基础设施和公共服务项目需要启动的背景下，地方财政希望在实施财政承受能力示范体系时找到合适的突破口。因此，年度预算相当可观的政府资金预算自然成为各方讨论的焦点。

关于如何规范政府资金预算在ppp项目中的应用，中国财政科学研究院ppp研究所政策研究室主任严晓发表示，目前规范政府资金预算有两个方向:一是将一般公共预算和资金预算统一纳入财政支出能力。评估和统一管理的范围相当于扩大财政支出的分母基数，这就涉及到如何平衡10%的比例问题；第二，两者是分开评价和管理的，有必要设定以资金预算形式参与ppp的标准问题。无论如何，一些以不合理使用资金预算为手段，变相突破10%红线的行为，将在修订后的文件中予以规范。

收益分享和风险分担机制的合理设计

专家认为政府在ppp项目中承担了太多的风险。相当多的公私伙伴关系项目通过政府承诺保证底线的方式，预先锁定财政购买公私伙伴关系服务。事实上，政府单方面承担风险，社会投资者接近零风险，这使得风险无法分担。

《中国证券报》记者获悉，修订后的文件将明确双方享有的权利和风险，并使利益分享和风险分担合理化。

北京大学经济学院副教授程远认为，有必要认识债务、效率和风险的匹配，合理制定收益分享和风险分担机制。政府与社会资本的风险分担机制应按照“让最有能力控制风险的一方承担风险”的原则设计。政府应该承担更多的政策和法律风险，而社会资本应该承担更多的经营和管理风险。此外，我们应该关注ppp项目的不确定性，保持政府与社会资本之间的合理博弈。由于投资大、周期长，ppp项目在建设和运营等生命周期的各个阶段都存在很大的风险，对社会资本缺乏足够的吸引力。此时，一方面，政府应避免对社会资本方的投资本金或投资收益作出自下而上的承诺，并将风险完全转移给政府；另一方面，我们应该避免让社会资本一方完全承担所有风险，这将严重挫伤社会资本一方的积极性。将社会资本的绩效和产出作为政府对社会资本日常支出责任的评估标准是合理的；鉴于其他不可抗力的影响，政府与社会资本之间应预留足够的协商和谈判时间，认真对待各种或有风险、价格调整等事项，合理划分新的政府支出责任。

进一步完善公私伙伴关系法规

业内人士表示，在ppp模式在中国推广过程中，由于立法不到位、政策不完善、信用体系不完善等问题，出现了“假ppp”现象，如股权清晰、债务真实、政府在幕后等，积累了一些隐性风险。因此，加快立法成为规范ppp发展的当务之急。

今年3月，国务院办公厅发布的《国务院2018年立法工作计划》将公私伙伴关系条例纳入立法工作计划。今年8月，国务院办公厅下发了《关于深化“配送服务”改革和转变政府职能电视电话会议重点任务分工的通知》，明确提出要在年底前制定政府与社会资本在基础设施和公共服务领域的合作规定。

“在之前的ppp项目库标准化过程中，一些社会资本和金融机构对ppp失去了一些信心。在这种情况下，中央政府敦促尽快出台ppp法规，这一点尤为重要。”国家发改委和财政部邀请的ppp双数据库专家薛涛表示，总体而言，ppp法规主要起到宏观推动作用，未来的ppp法规需要兼顾ppp的各个领域和模式，按类型改进和优化的措施还有待探讨。对于每一种不同的ppp类型，都需要多个部门和行业提出详细的方案。

中国政法大学研究生院院长李曙光认为，目前ppp立法的首要任务是找出ppp项目混乱的地方，哪些是法律问题，哪些是管理问题或实施中的操作问题。因此，当ppp项目出现问题时，应该有问题反馈机制和应对机制，这就要求地方政府在运作ppp项目时建立项目跟踪机制、监督机制和止损机制。权利义务法律关系不清、责任不清的问题应及时上升到立法层面，并尽快制定游戏规则，防范系统性风险。