徐明：中小投资者保护应有特殊制度安排

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26日，沪深中小投资者服务中心总经理徐明在首届中小投资者服务论坛上表示，在保护资本市场投资者方面，尤其是对大多数中小投资者的保护方面，还有很多地方需要加强立法。更为迫切的是制定更为详细、更高层次的《资本市场投资者保护条例》。

对于制定法规过程中应考虑的问题，徐明认为，在法规体系方面，应注意资本市场投资者保护的法律逻辑。按照一般规则的逻辑，投资者的权利、投资者的适当性、相关参与者的义务、投资者保护机构、投资者保护基金、投资者救济和补充规定，应当关注投资者及其保护的各个方面。

对于要保护的主体，徐明强调要特别重视对中小投资者的保护，并在制度设计上做出特殊安排。我们应该充分考虑到中国资本市场中存在着众多的、高度分散的、历史悠久的中小投资者。高度分散的中小投资者作为证券市场上的独立个体，很难聚集成一支保护自身利益的整体力量。他们的财务实力、投资能力、信息渠道、专业知识、法律意识、理性和风险控制水平普遍较弱，在证券市场上总是面临风险。面对波动的资本市场，中小投资者大多跟随证券市场的波动，更有可能成为资本市场非法活动的最终受害者。

因此，在制度安排上，应特别注意对中小投资者的事前保护和事后补救。首先，要细化投资者适当性管理的分类，严格识别投资者；第二，要发挥投资者保护机构的作用，展示和引导中小投资者了解、行使和维护自己的权利；第三，建立预付款制度和模式判断制度，降低投资者保护成本，提高投资者保护效率，扩大投资者保护范围；第四，妥善安排投资者保护基金，使中小投资者的权益在付诸行动时得到保障。

关于保护机构，徐明认为，有必要明确投资者保护的公益机构的性质、地位和职能，并赋予其充分的权力。设立专门保护中小投资者的公益机构，是中国证监会根据党中央、国务院的要求和中国资本市场的实践所做出的一项重大创新。这对保护中小投资者的合法权益具有重要意义。实践证明，国家设立的投资者保护公益机构开辟了中国特色的投资者保护新路，得到了各方的充分认可。正在修订的《证券法》也从法律上规定了国家设立的投资者保护机构。但是，只有《证券法》的规定较为原则性，投资者保护机构应在行政法规中予以细化，明确其性质、地位、职责、权利的行使、义务的履行、相关单位的协助、组织结构、运行机制、资金来源和使用、业务规则、监管和禁止行为等。，以使它们具有可操作性。

至于赔偿基金，徐明认为有必要充分发挥保护基金的作用，使投资者的民事赔偿能够落到实处。虽然人民法院已经废除了资本市场民事赔偿案件中的行政处罚前置程序，但在当前的司法实践中并没有完全废除。在这种情况下，如果行政处罚先于民事赔偿，法律规定的民事赔偿优先于行政处罚和刑事处罚，不能执行。另一方面，当侵权人无法获得财产或财产暂时无法获得时，投资人的民事赔偿就无法实现。

因此，如何将广大中小投资者所支付的赔偿金落实到位，是一个亟待解决的问题。一方面，要落实民事赔偿优先的法律规定；另一方面，要充分发挥投资者保护基金的作用，使保险基金能够从市场上获取并在市场上使用。当投资者的民事赔偿暂时难以实现时，保险基金将提前垫付，并获得受损投资者的索赔权。《条例》要对投资者保护基金的设立、来源、管理、分配、使用和监督等作出详细安排。

此外，徐明认为，在规定投资者保护基本问题的同时，还应认真总结28年来我国资本市场投资者保护的经验和创新措施，并在规定中体现出股权行使制度、多元化纠纷解决机制、小规模调整机制、预付款制度、行政和解制度、配套诉讼制度、证明判决制度、证据认证制度、集中管辖制度等实践中的良好经验和做法。