城市控烟难题：多地立法严控 监管仍存空白

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从这个月开始，又一个中国加入了严格烟草控制的“阵营”。11月1日，《Xi市控烟管理办法》正式实施。《办法》规定，室内公共场所、公共交通工具和部分公共场所的室外区域完全禁止吸烟。

近年来，中国城市控烟立法步伐加快，许多地方修订或出台了控烟政策，以限制公共场所和其他区域的吸烟行为。尽管立法措施不断升级，但在实施过程中，城市中的“烟花”仍难以完全熄灭。如何弥补监管空和改善戒烟服务将考验城市管理者的智慧。

多城市控烟取得显著成效

Xi实施的控烟措施不仅明确规定了对吸烟者的处罚，还规定了相关场所管理人员的劝阻义务。对于不听劝阻的吸烟者，请他们离开这个地方；不听劝阻，不离开的，应当查明有关证据，并向有关行政部门报告；不听劝阻，扰乱公共秩序的，应当向公安机关报告。

除了Xi，杭州最近也升级了城市烟草控制条例。从明年起，杭州公共场所的控烟工作将扩展到全市。

事实上，城市烟草控制不再是一个新概念和新措施。早在2003年，中国就签署了《世界卫生组织烟草控制框架公约》，要求所有室内公共场所和工作场所完全禁烟。而“公共场所禁烟”也已被列入中国国民经济和社会发展计划以及“中国2030”计划纲要。目前，包括北京、上海、深圳和青岛在内的约20个城市颁布了禁止在公共场所吸烟的地方性法规，重庆、张家口等城市也将全面禁止在公共场所吸烟纳入了立法计划。

如今，创造无烟环境已经成为社会的期望。一方面，烟草对吸烟者有害。世界卫生组织的报告显示，烟草产品的使用与中风等心脑血管疾病之间有着重要的关系，中风是世界上非传染性疾病导致死亡的主要原因之一。另一方面，二手烟也会对包括妇女和儿童在内的人造成伤害。研究表明，即使建立吸烟室和通风系统也不能减少二手烟的暴露。

从已实施控烟法规的城市来看，公共场所禁烟取得了显著成效。2015年，北京实施了“历史上最严格的控烟令”，彻底禁止在室内公共场所有屋顶和盖的地方吸烟。根据北京市卫生促进委员会办公室发布的消息，经过三年的控烟，北京成年人的吸烟率为22.3%，吸烟人数减少了约20万人。就场所而言，医疗机构、学校和酒店的禁烟率最高。

陕西省社会科学院政法研究所所长郭兴全认为，强制禁止在公共场所吸烟和减少在空室内吸烟可以提高公众对吸烟危害的认识，有利于公众健康，也是促进城市文明的新要求和重要指标。

缺乏监管措施的“折扣”

尽管严格的烟草控制已经成为纸上谈兵，但任忠要真正落到实处，并在监管层面实施，还有很长的路要走。

仍有许多吸烟者不关心、不理解、不支持控烟禁烟措施，继续在看不见的角落里“抽烟、抽烟”。目前，在许多控烟城市，吸烟仍然难以控制和禁止，车站，餐馆和其他地区已成为隐藏吸烟场所。根据北京市控烟协会的数据，从去年11月到今年1月的3个月中，“无烟北京”公众共收到3920起群众举报和投诉，其中办公楼占43.4%。

缺乏监督是制约控烟效果的重要原因。有业内人士指出，一些公共场所，特别是公共场所和休闲服务场所，出于经济利益的考虑，纵容场所吸烟行为；相关执法部门也存在职责不清、人员不足等问题。

此前，青岛市有关部门在总结过去五年控烟工作时指出，控烟执法存在多部门分业监管、“九龙治水”等问题。有些部门只有监督管理权，没有执法权。尽管烟草控制取得了相当大的成绩，但执法部门近年来对非法活动的罚款很少。

即使是“最严格”的控烟法规也存在妥协和打折扣的现象。例如，Xi的控烟措施规定，吸烟者违反规定在非吸烟场所吸烟，应受到警告，并处以10元罚款。在这方面，许多专家和人们认为惩罚标准很低。此外，一些城市仍试图在公共场所留下一个控烟“洞”，允许在娱乐场所、机构和其他场所设立吸烟室。

今年6月，这起被称为“公共场所禁烟诉讼首例”的案件引起了公众的关注。大学生小李在坐火车时，在吸烟区遇到了二手烟。在向许多部门投诉失败后，他向法院起诉了运营该列车的哈尔滨铁路局。最后，法院裁定，相关列车上的吸烟设备应该拆除，吸烟区应该取消。

中国控烟协会副会长智说，虽然中国在控烟工作上取得了很多成绩。然而，要实现到2030年将15岁以上人口的吸烟率降低到20%的目标，仍然需要有关各方的共同努力。

协调执法创新管理

面对控烟监管过程中的困难，各地也在探索。

在最新的控烟法规中，杭州改变了原来由一个卫生行政部门负责控烟监督的模式，规定教育、文化、体育、交通、公安等部门在各自的行业或领域内对控烟进行监督管理。目前，上海、深圳等地已经采取多部门执法来解决执法力度不足的问题。

对此，一些专家指出，实施控烟法规离不开多部门合作，但也需要一个协调机制来建立执法责任制，使社会能够充分了解控烟执法的情况。

对非法吸烟者的惩罚“升级”也是一个重要手段。北京市卫生计生委近日表示，除了对被调查单位和个人进行曝光外，将把非法吸烟纳入信用信息档案，以达到联合处罚的目的。

此外，“新烟草品种”的出现给监管带来了更大的挑战。

随着烟草控制措施的加强，电子烟已经成为许多年轻烟民追求的新选择。很多业内人士呼吁电子烟应完全符合烟草产品的特性，并应尽快纳入监管范围。此前，它宣布全面禁止进口和销售电子烟；深圳还提议，将起草禁止电子烟的相关规定，以控制烟草法规；北京市卫生计生委表示，将加强对电子烟危害及管理模式的研究，探索在公共场所禁止使用电子烟的可行性，为电子烟管理提供相关依据。(记者刘伟)

人民日报海外版(2018年11月6日，第12版)

编辑:陈亚男