推进中央与地方财政 事权和支出责任划分改革

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中国人民银行威海市中心支行国库研究组

中国共产党第十九次全国代表大会报告提出要加快建立现代金融体系，建立权责明确、财力协调、区域均衡的中央与地方金融关系。如何进一步协调和加快中央与地方财政分权和支出责任的改革，是新时期促进我国经济从高速增长向高质量发展的重要支撑和有力抓手。中国人民银行国库作为与改革密切相关的部门之一，应落实新的发展理念，切实履行新《预算法》赋予国库管理人的神圣法定职责，积极应对新的机遇和挑战，着力寻找改革的功能定位，与时俱进，提出有针对性的政策建议。

分工改革的历史进程和主要内涵

(一)改革历史进程的划分。自1994年以来，我国中央和地方财政收支责任划分改革(以下简称“划分改革”)经历了许多不同财政体制阶段的发展和演变，如“统收统支”、“分餐制”、“承包制”，再到“分税制”。2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会报告提出，要完善中央和地方政府财力与权力匹配的制度。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要加快建立权责一致的体制。2016年8月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政分权改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)，首次全面系统地提出了分权改革的内容，明确了2016年至2020年的改革路线图，为各级政府提供了规范、科学的指导文件，是分权改革史上的一个重要分水岭。2018年3月，《政府工作报告》提出要进一步加快部门改革进程。

(二)分工改革的主要内涵。《指导意见》的实质是:按照反映基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、权责统一、鼓励地方政府主动行动、支出责任与财政事务相适应的原则，将政府间事务划分为中央、地方和公共财政事务，同时确立相应的支出责任。其核心思想是:首先理顺中央与地方财权的关系，然后根据财权划分明确支出责任，再根据支出责任合理配置财权，最后提高改革分工调整的法制化程度。

分工改革的意义和现实问题

(一)分工改革的意义。加快部门改革是推进国家治理能力和治理体系现代化的核心实质和必然要求，也是推进新金融体系建设的重要前提。科学合理划分和明确中央与地方的事权和支出范围，建立和完善相关配套法律法规，有利于加快依法治国和依法行政，形成财力与事权相匹配的财税体制新格局，引导财税体制改革迈出实质性步伐。

(二)分工改革的实际问题。一是有关部门改革的法律法规不完善，大多以红头文件的形式发布和实施。各级政府之间的权力和支出责任划分仍然没有充分的法律依据。二是各级政府职能分工不够明确，权力划分不够科学、公平，表现为政府越位和缺位。第三，中央与地方财政收支不匹配，“上级给政策，不给钱”现象突出。地方政府面临巨大的财政压力，中央与地方的权力、支出责任和财力之间的不匹配日益突出。第四，转移支付结构不合理。存在着中央对地方转移支付增长过快，特别是专项转移支付比重过大，一般转移支付相对缺位等不平衡现象。

中央银行国库与分业改革的辩证关系

(a)财务处在部门改革中的职能定位。中央银行国库部作为各级政府资金的“管家”和“保管员”，承担着服务和监督的双重责任。首先，国库服务是推动分工改革的有力支撑。2015年新《预算法》的颁布实施，再次明确了中国人民银行继续依法管理国库的法律地位，规定各级政府的所有收入都要上缴国库，要求各级国库按照国家有关规定及时准确地办理预算收入的收付和预算支出的分配等业务。同时，国库承担着反映预算执行情况的职能，分类改革客观上要求国库信息能够反映各级政府支出责任的落实情况。第二，国库监管是推进分业改革的“定星”。国库相对独立于地方政府和财政部门，这决定了它能够客观、公正地实施动态跟踪监督，并与人大监督和审计监督相结合，构成“大监督”的格局。国库监督有助于规范财务和支出责任，有助于严格执行预算，在部门改革中日益成为监督和评价的重要信息提供者。

(二)国库部门改革面临的挑战。首先，它对各级国库提出了更高的挑战。分工改革的加快客观上要求国库信息能够全面、正确地反映相应的政府级预算支出责任的执行情况。随着权力和支出责任的划分越来越详细，作为金库管理的金库的工作量也相应增加。第二，挑战了国库监督主体的法律地位。目前，国库监管的法律基础不全面、不具体、不充分，需要进一步完善和细化。第三，它挑战了当前的国库单一账户体系。国库单一账户制度并没有真正意义上的实施，而是以代理银行为过渡模式的单一账户“制度”。除了单一账户外，商业银行还开设了各种金融账户，这使得国库难以准确统计政府收支。

协调和加快事业部改革的政策建议

(一)加快明确界定各级政府的财权范围。在充分考虑各级政府财力的基础上，按照利益和适度的原则，明确划分政府权力范围，合理不平等地分配权力，处理好政府与市场配置的关系。

(二)加快建立与事权相匹配的支出类别。赋予各级政府平等的财权，确定合理的支出范围，建立规范有效的中央与地方财政关系，简而言之，“谁决定谁付费”。统筹兼顾中央调控和地方自主，坚持“自救为主”。

(3)加快建立科学完整的财政转移支付制度。进一步明确转移支付目标，统筹兼顾贫困地区补贴和富裕地区奖励。调整转移支付方式，合理使用横向转移和纵向转移的双刃剑。改进转移支付方式，将其合并简化为一般转移支付和有条件转移支付。

(四)加快完善规范化法治体系。进一步加大相关配套法规改革力度，细化中央和地方的专属权力、共同权力和相应支出责任的划分等。同时，修订完善了《预算法实施条例》等法律法规，明确了国库在部门改革中的监督地位和作用。

(五)加快财税信息化建设步伐。完善财税库银横向联网提示系统，实现非税收入综合直缴，逐步实现风险控制向机器控制转变。优化国库集中支付业务操作流程，实施“先审核、后支付、后清算”模式，实现预算支出逐笔交易、实时有效监管。

(六)加快建立单一国库账户体系。充分发挥国库在改革中的桥梁作用，积极推进真正意义上的国库单一账户的建立，通过国库单一账户逐步实现政府全部收支的统一核算，确保预算资金的集中管理和全过程监控，更好地促进各级政府依法履行职责，实现权利、责任和利益的统一。

(组长:曲继光，组员:胡季东、朱新宁、孙夏)