个税改革迈出关键一步 个人所得税法修改五问

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8月27日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议再次审议了《个人所得税法》修正案草案。

这是自1980年税收立法以来的第七次修订，距离上一次修订还有7年时间，也引起了公众的关注。

这部税法的修订力度很大。最大的亮点是什么？5000元的起征点合适吗？45%的最高税率高吗？为什么要增加特殊的附加扣除条款？为什么要在全国范围内实施成本扣除标准？.....这些公众关注的问题，正是立法局议员在经过多次商议后仔细考虑过的。带着这些问题，8月26日，记者采访了一些权威人士和专家。

1.为什么要从分类税制向综合税制转变

目前，中国实行分类税制，对不同性质的个人收入进行分类，按不同的税率扣除不同的费用和税款。党的十八届三中全会决定“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度”，这是个人所得税改革的总方向。

税法修改的最大亮点在于分类税制向综合与分类相结合的个人所得税制的改革。全国人大常委会法制工作委员会有关负责人认为，多年来，税制改革一直在朝着这个方向努力，税法的修改终于迈出了关键的第一步。在这次修订中，税收制度从分类税收制度转变为综合分类税收制度。以前的工资薪金、劳动报酬、报酬和特许权使用费收入作为综合收入，按照统一的超额累进税率征税。

分类税制的缺点是什么？实行综合与分类相结合的个人所得税制度对国家和人民有什么好处？

中国社会科学院财政经济研究所税务研究室主任张斌表示，在目前的分类税制下，工资和薪金按每月3500元的成本扣除，然后再按3%-45%的超额累进税率征收。每次劳动报酬收入不超过4000元的，扣除800元费用。如果超过4000元，将扣除20%的费用，然后按20%的比例征税。超过一定数额后，最高税率将相当于40%。在修订这一单独税法之后，将实行综合与分类相结合的税收制度。如果纳税人同时拥有工资薪金收入和劳动报酬收入，这两种收入将在年底合并适用统一的超额累进税率表。分类税制的最大缺点是“只认钱不认人”。由于不可能按纳税人从不同的来源征收收入，按其总收入纳税，所以收入相同的人由于收入性质不同，税负也不同，不利于税负的公平分配。

在综合与分类相结合的税制下，纳入综合范围的不同收入项目将合并计算纳税，税负分配将更加公平。此外，在综合与分类相结合的税收制度下，自然人纳税人需要汇总全年综合收入中包含的所有收入并上报税务机关，这将带来政府与纳税人之间关系的巨大变化，有助于提高纳税人的意识，增强纳税人参与社会治理的动力，对推动国家治理的现代化起到重要作用。这样，张斌总结了综合与分类相结合的税收制度的好处。

国家税务总局税务科学研究所所长李万甫说，在原来的分类税制下，所得的每一笔收入都由作为扣缴义务人的单位向税务机关申报缴纳。个人基本上不与税务机关打交道。这种分类税制虽然易于征收，但没有充分发挥个人所得税对收入分配的调控作用。实施综合征税可以更好地反映个人收入的合理负担，增强纳税人的认同感。在此次税法修订中，只有四项收入纳入综合计税，其他收入仍按原来的方式进行分类和评估。

2.为什么基本成本降低标准定在5000元

草案规定，居民个人的综合收入为应纳税所得额，即每个纳税年度的收入减去6万元的费用，加上依法确定的特别扣除、特别附加扣除和其他扣除后的余额。这条规定，正如媒体所说，起征点是每月5000元。

自1980年起征点确定为800元/月以来，中国根据经济社会发展三次调整起征点，即2006年提高到1600元/月，2008年提高到2000元/月，2011年提高到目前的3500元/月。在过去的七年里，平均工资一直在不断上涨，而现行的税收起征点已经不再适合当前的形势。它需要提高，以减轻中低收入人群的压力，增加他们的实际收入。

为什么要把起征点提高到5000元？依据是什么？财政部部长刘坤对草案进行了解释，称该标准综合考虑了人民消费支出水平增长等多种因素，体现了一定的前瞻性。按照这一标准，结合税率结构的调整，工资、薪金等综合收入纳税人的税负总体上有不同程度的下降，特别是中低收入群体的税负明显下降，有利于增加居民收入，增强消费能力。

全国人大常委会法制工作委员会的有关负责人解释说:在考虑个税时，不能简单地考虑一个因素，而是要综合考虑所有的要求。除了考虑居民基本生活消费支出的变化外，起征点还应考虑个人所得税作为直接税发挥调节收入分配的作用。“虽然有人认为5000元的标准与预期有一定的差距，但如果你仔细计算一下，这次改革是一次全面的改革。除了提高5000元的基本扣除标准外，同时增加了一些特殊的附加扣除，扩大了低税率的水平。也许你以前适用10%的税率。税法修订后，将适用3%的税率。这是一个全面的减税过程。”

中国人民大学金融学院教授朱庆指出，此次税制改革的主导思想之一是为中低收入人群减税。然而，与以前的改革不同，这次减税不仅仅是为了提高成本扣除标准。取而代之的是采取了三项措施:第一，成本扣除标准从每月3500元提高到5000元，增长了近43%；二是增加了特殊附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和房租、养老等，使费用扣除标准从过去的“一刀切”转变为个性化费用扣除。税前扣除标准更接近纳税人的实际情况；第三，调整了累进税率表，扩大了适用于3%、10%和20%三种低税率的收入水平。例如，之前的3%税率仅适用于每月0-1500元的应税收入，而修订后的税率适用于每月0-3000元的应税收入。“应该说，这种‘三管齐下’的减税措施也是税法修改的亮点之一。”

3.最高税率是45%高吗

根据草案，3%至45%的超额累进税率适用于综合收入。

在征求意见的过程中，有人认为高税率不利于调动高收入群体创造财富的积极性，也不利于留住和吸引高端人才。

那么，现行个人税法修正案草案规定最高税率为45%的依据是什么？

45%的税率涵盖每年96万元以上的应纳税所得额，较低部分按各档次的低税率执行。从目前中国收入分配的调整来看，高、中、低收入之间的差距比较大。保持一定的税收调整率是保持包容性发展和促进包容性增长的必要条件。

“目前，税法修正案草案还没有采纳一些人提出的将最高边际税率从45%降低到35%的建议。我认为这仍然是从社会公平的角度来考虑的。”朱庆认为，个人所得税除了增加财政收入外，还具有调节收入分配的重要功能，与社会保障制度相匹配时，可以起到“以肥补瘦”的作用。当然，高税率不利于引进人才，但如果税率过低，也不利于纠正收入分配不公。

朱庆坦言，在制定个人所得税税率时，国家必须权衡公平与效率。目前，我国收入分配差距较大，基尼系数常年高于0.4的国际警戒线，影响了社会稳定和居民消费能力的扩大，迫切需要国家通过财税手段进行调整。中国共产党第十九次全国代表大会的报告也要求政府履行其再分配和调整的职能。因此，从这个意义上来说，应该说45%的最高税率在第二次审查草案中保持不变。

4.为什么我们要增加特殊的额外扣除

草案规定，特殊扣除项目包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等社会保险费，由居民个人按照国家规定的范围和标准缴纳；特殊附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或房租以及赡养老人的费用。这些费用可以在税前扣除。一般来说，今后纳税时，除扣除基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等特殊扣除项目外。，有必要减去特殊的额外扣除额，然后计算出要支付多少税款。也可以用这样一个等式来表示:应纳税所得额=年收入-6万元(起征点)-特别扣除-特别附加扣除-依法确定的其他扣除。

全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会的有关负责人说，这次修改增加了特别附加扣除的规定。除起征点外，个人还可以根据家庭的具体情况，税前扣除教育、医疗等费用。在征求意见的过程中，很多人指出养老支出也是个人的沉重负担，特别是随着我国人口的日益老龄化，独生子女家庭居多，赡养老人的支出负担也很重。为了进一步减轻他们的个人税收负担，第二次审查草案增加了用于支持老年人的特别附加扣除的支出。

为什么要增加特殊的附加扣除条款？刘坤在解释草案时指出，草案主要考虑了个人负担的差异，更符合个人所得税的基本原则，有利于税收制度的公平。

在征求意见稿时，网民们一致赞成“特别附加扣除”的规定，但这也带来了新的问题:如何扣除特别附加扣除？你需要凭证吗，比如儿童教育的入学证明和赡养老人的证明等等。

据记者了解，具体的扣除范围和方法将在今后颁布的税法实施条例中有所体现。原则是尽可能简化程序和方便操作。在设计流程时，如果信息系统可以检查，尽量不要要求纳税人提供证明。

5.为什么成本扣除标准应该是“一刀切”

目前，国家对个人税收实行“一刀切”的政策，各地区之间没有差别。目前，我国经济发展的地区间不平衡相当突出，地区间人均收入水平和人均消费支出水平存在一定差距。有人认为，个人所得税的费用扣除标准不能“一刀切”在全国范围内实行，应根据各地区的实际情况制定。

朱庆回应说，这种观点不能说是不合理的，但如果我们遵循这种观点，将会带来许多问题。例如，如果不同地区的“门槛”不同，是否会出现“门槛”较高的企业支付工资，而人们在“门槛”较低的地区工作的情况？这种避税很容易。此外，在一个“门槛”高的地区注册一家公司，并以该公司的名义向所有员工支付工资，但他们并不是全年都在这里工作。一旦“门槛”不均衡且有所不同，这种情况就有可能发生。另外，目前，个人所得税的收入在中央和地方政府之间分为六四个部分。如果每个人都把员工放在高“门槛”的地区支付工资，而这些地区往往是发达地区，这将影响经济不发达地区的税收优惠。

在李万甫看来，这种“一刀切”的规则是税法统一的内在要求。如果根据当地情况确定不同的费用扣除标准，将会破坏税法的严肃性。从国外税收实践来看，基本上是统一的费用扣除标准，没有反映地区差异。个人所得税的功能主要是调节居民个人收入分配，但不可能调节地区分配差异。同时，个人收入地区之间的这种差异不是个人税收的作用。他指出，如果实行差别化管理，各地扣除费用的标准不同，那么多退少补的机制就难以实施。因为各地的标准不同，我们怎样才能做到多退少补呢？因此，基本成本扣除标准应在全国范围内统一。

张斌的观点是，在市场经济条件下，资本和劳动力在全国范围内流动，而建立统一的全国市场要求统一的税收制度应尽可能适用于流动性税基。不同地区经济社会发展不平衡的问题应该通过转移支付等财政支出环节的政策来解决。

人民日报(2018年8月28日06版)