完善再分配调节机制 尽快形成合理有序收入分配格局

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国家研究观点

收入分配是民生之源，是改善民生、实现人民共享发展成果的最重要、最直接的途径。国内外理论和实践表明，形成合理有序的收入分配格局是经济社会可持续发展的重要保障。在这个过程中，收入再分配的调节机制起着重要的作用。

收入再分配和调整是优化收入分配格局的关键环节

再分配主要是指国家通过税收、财政转移支付、社会保障和社会救助调整初次分配结果的过程。从国际经验来看，许多收入分配差距较小的发达国家在初次分配后都有不小的基尼系数，一般通过再分配手段的调整将其降低到一个合理的范围。

虽然党中央高度重视不断完善收入再分配调节机制，但在税收、社会保障、财政转移支付等方面提出了一系列具体措施。，在优化收入分配格局方面取得显著成效。但是，由于中国收入分配格局的长期积累，短期内很难从根本上改变。目前，收入分配差距仍然很大。2016年，全国居民收入基尼系数仍高达0.465，大大超过了国际公认的贫富差距0.4的警戒线。同时，城乡、地区和行业之间的收入差距仍然很大。此外，收入两极分化问题依然严重，少数人占有更多财富的现象十分突出。

如果收入分配差距过大，分配格局不合理，人民将难以分享发展成果，这将严重影响经济和社会的可持续发展。中国共产党第十九次全国代表大会报告明确要求政府履行再分配和调节职能，加快基本公共服务均等化，缩小收入分配差距。

再分配调节机制的不完善影响了调节功能的发挥

作为收入分配调整的关键环节，再分配调整机制仍然受到各种因素的限制。

首先，税收制度的监管作用不足。从发达国家的经验来看，税收是调节收入差距的基本手段。然而，由于税制设计的不合理，我国税收在缩小收入分配差距方面具有一定的逆向调节功能。具体来说，间接税占相对较高的税收结构，使税收负担更容易转嫁；个人所得税主要对工资收入征税，导致以工资为主要收入来源的中低收入群体税收负担沉重；不合理的财产税制度和部分财产税的缺失，使得高收入人群的财产性收入面临相对较轻的税负。

二是社会保障体系碎片化严重，影响收入公平调整。目前，各类社会保险费率和缴费基数的确定在政策设计上比较复杂，不同群体(包括城乡、行业和地区)之间待遇差距较大。此外，社会救助和社会福利水平仍然较低，这使得一些真正需要保护的低收入群体得到的保护水平较低，甚至得不到制度保护。

第三，一些财政转移支付项目需要更高的配套条件。在当前的财政转移支付中，专项转移支付项目仍占有较高的比重，且大部分需要与地方资金相匹配。然而，一些需要资金支持的经济欠发达地区，由于财力有限，缺乏相应的配套资金，无法获得相应的项目支持。

第四，公共服务均等化水平不高。近年来，国家在促进基本公共服务均等化方面做了大量工作，但总体而言，公共服务差距仍然很大。一些经济落后地区仍然享受低水平的教育、医疗、住房等基本公共服务，这不仅会直接影响家庭目前的收入，尤其是低水平的教育和其他服务，还会影响下一代的收入能力和适应能力。

第五，相关制度执行不规范，严重影响监管。在制度设计合理的前提下，制度实施过程中的一些不合理现象也会导致逆向规制问题。当然，其中有些是由于缺乏相应的实施方法造成的，但大多数制度的不合理实施是权力寻租的结果。例如，在对低保对象进行筛选的过程中，一些地区违背了社会救助的基本目标，将低保作为一种奖惩手段，没有对真正需要救助的人准确发放低保。享受制度保障的不是特别困难的家庭，而是一些真正困难的群体没有得到保障。

采取综合措施完善再分配调整机制

第一，税制在不断完善，应旨在增强其促进公平分配的功能。在逐步提高直接税比重的情况下，应从个人所得税、财产税、消费税等重要税种入手，完善相关制度设计，推动建立“中低收入者税负低、高收入者税负高”的局面。具体来说，个人所得税对居民收入分配的调节作用通过建立综合与分类相结合的税收模式、完善累进税率设计和扩大税收覆盖面等一系列措施得到增强；着力扩大税收范围，合理设计税率，改革征管模式，加快消费税改革；改革和完善财产税制度，建议尽快将财产税的各个环节，特别是财产保全和赠与继承，提上议事日程。

第二，逐步推进不同保障体系的融合，建立更加公平、更加可持续的社会保障体系。不断扩大覆盖面，完善目标瞄准机制，确保保险有保障；合理确定社会保险基金的总体水平，逐步整合和规范各类保险的费率、缴费基数和相应的保险待遇，推动建立健全合理的各类人员社会保障待遇确定和正常调整机制，使之更加公平合理；完善融资机制，建立合理的责任分担机制，加大对中低收入人群的支持力度；统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，充分发挥底层功能。

第三，改革转移支付制度，强化一般性转移支付的调节功能。完善一般性转移支付制度，重点增加对发展水平相对落后地区的转移支付。同时，清理、整合和规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域的专项项目，加大一般转移支付的调整力度；按照支出责任与实际财力相统一的原则分配资金，减轻地方财政资金的配套压力。

第四，以包容性、基本保护、均等化和可持续性为目标，提高公共服务的共建共享水平。一是在财力允许的范围内，尽可能加强对义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务的支持，提高基本公共服务均等化水平。二是从全民福利和保险的基本目标出发，科学合理地设定准入条件，避免部分低收入群体享受不到基本公共服务。第三，努力消除户籍、身份、财富等因素对居民平等享有基本社会公共服务权利的影响。

第五，保证收入分配制度全方位的规范运行。首先，对于没有明确实施措施或实施措施不合理的制度，应根据制度需要尽快建立和完善相关的实施条例。第二，对于实施措施明确的制度，要严格遵循规则，加强对相关人员的监督和问责，坚决杜绝权力寻租问题，确保制度的准确性和可操作性。三是在整合公安、民政、社保、房管、银行、税务、工商等相关部门财产和收入信息资源的基础上，加快建立财产和收入信息监控系统，为相关系统的实施奠定坚实的数据基础，提高系统实施的准确性。

(作者是国务院发展研究中心社会发展研究部副研究员)