建立个税指数化调整机制利大于弊

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如果能以税制改革为契机和出发点，建立相关制度的指标调整机制，将有利于增强我国的数字化管理能力，完善国家治理的体制和机制。

一家人的话■刘学良宋炳尼

从6月29日起，《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》(以下简称草案)在全国人民代表大会网站上征集至2018年7月28日。

就像七年前一样，个人所得税法的修订引起了公众的广泛关注。该草案的亮点之一是将工资、薪金收入、劳动报酬收入、报酬收入和特许权使用费收入等四项劳动收入纳入综合征税范围，并通过年度征税的方式实行统一的超额累进税率。草案还调整了税率结构，增加了特殊附加扣除，如子女教育支出、继续教育支出、大病医疗费用、住房贷款利息和住房租金等。

然而，税收门槛(免税金额)问题是公众舆论讨论最多的问题。该草案将个人所得税起征点从每月3500元提高到每月5000元。那么，我们为什么要不断调整税收门槛呢？这是因为个人所得税是累进税制。如果不进行调整，随着居民收入的快速增长，将会出现个人实际免税门槛下降、档次攀升的问题，从而使纳税人的实际税负上升。例如，从2011年到2017年，中国城镇居民人均可支配收入增长了95%左右，也就是说，如果2011年一个人的月收入为5000元，随着国民经济的发展，到2017年这个收入将达到9750元。根据2011年调整后的个人所得税法，他将在2011年缴纳45元的税，平均税率为0.9%，而在2017年，他将缴纳695元的税，平均税率为7.1%。因此，在累进税制下，经济的快速增长和人民收入的提高将增加普通人，特别是低收入群体的税收负担。

1980年9月，第一部《中华人民共和国个人所得税法》颁布实施，首次确定个人所得税免税金额为800元/月。此后，起征点经历了三次调整，平均每12.6年才调整一次，这太低了，而且起征点跟不上经济发展和人民收入提高的步伐。关键问题是，我国个人所得税法缺乏自动动态调整机制(尤其是指数调整机制)，只有在个人所得税法修订后，免税额度等参数才会调整，而且修订频率较低，几年甚至几十年都没有修订的情况比较普遍。我国现行个人所得税法缺乏指数自动调整机制，导致以下问题。

首先，法律修订频率低，耗时长，每次公开讨论都浪费时间和精力。法律的修改需要一定的时间，只有经过建议、调查、讨论和多次审议后才能实施。立法和法律修订面临许多成本。由于法律不能及时修订，一些税费标准与经济增长和通货膨胀的现实脱节。事实上，调整起征点的经济机制并不复杂。简单地说，由于经济的发展和居民收入的增长，需要进行调整。如果只是因为根据经济规律来调整起征点，就要进行多次公开讨论，修改法律，这无疑是浪费人力物力。事实上，在作者看来，目前公众激烈争论的起征点是一件小事，征收5000元和6000元没有本质区别。如果能根据居民收入增长率、通货膨胀率等统计指标自动调整免税额度和税率结构，将会省去很多麻烦。

第二，缺乏指数调整机制，容易导致公众高度关注的法律更快被提上修订议程，而公众关注度较低、缺乏大利益集团的法律则不会在很长时间内得到修订。这些迟来的税费将逐渐偏离实际情况，扭曲市场经济，降低公共福利。例如，自1980年以来，工资和薪金的起征点已多次修订，在目前的修正案草案中，起征点已从800元/月调整到5000元/月。然而，自1980年颁布第一部《中华人民共和国个人所得税法》以来，800元/月的劳动报酬、报酬和特许权使用费收入免税额从未调整过。

建立个人所得税指数调整机制也是国际趋势，许多发达国家已经建立了指数调整机制。1988年，加拿大实施了通货膨胀率高于3%的税收指数化，实现了个人所得税的完全指数化。美国1986年颁布的《税制改革法》规定，各种税法规定的美元名义变量必须每年修订一次，以消除通货膨胀的影响。自20世纪60年代以来，英国、法国、瑞典等国家也实施了个人所得税指数化法案。总的来说，指数化调整机制是一种利大于弊的政策措施。

特别是，与美国、英国、加拿大等国家经济增长缓慢、通货膨胀率和居民收入增长率相对较低不同，中国是一个经济快速增长的国家，居民收入增长率和通货膨胀率明显高于美国等发达国家，这就更容易出现相关数字系统不能及时调整的问题，因此建立指数化自动调整机制比那些国家或地区更有必要。

同时，指数调整机制也可以在更广阔的领域发挥作用。我国许多政策法规都面临着与《个人所得税法》修订相同的困境，存在着相关数字调整不及时、偏离实际生产生活、经济扭曲等问题。中国环境保护中的排污收费制度就是一个典型的例子。排污费制度是政府部门根据排放污染造成的环境损失进行征收，并将排污单位的外部环境成本内部化的一种方式和手段，在经济学上被称为庇古税。然而，与个人所得税类似，我国的污水收费标准在制定后往往很长一段时间都没有调整，使得污水收费标准远远低于污水造成的实际环境损失或污染控制成本，无法实现纠正污水排放负外部性的功能。从近年来环保法规建设，以及2014年国家发展和改革委员会、财政部、原环境保护部联合发布的《关于调整排污费征收标准的通知》等政策规定来看，排污费动态指标调整机制的建立并没有改革。

综上所述，我们建议相关部门在制定法律、法规和政策规定时，从政策制定之时起就应考虑建立和明确调整机制，尤其是指标调整机制。当然，调节机制可以变化。例如，可以预先确定每隔几年对其进行修订，以避免长期无法修订；第二，可以根据通货膨胀率、居民收入增长率、经济增长率等制定指数调整机制。，并制定一个完整的调整机制，即完全用相应的指标进行调整，或者制定一个局部调整模型(以避免数字调整过于频繁)。例如，每当居民平均收入增长超过10%时，自动调整免税金额的条件就满足进行调整；第三，调整机制可以根据不同的省份和领域进行调整。在如何设置指标调整机制方面，国外有很多经验可以借鉴，没有太大的技术难度。我们相信，如果能以税制改革为契机和出发点，建立相关制度的指标调整机制，将对增强我国的数字化管理能力，完善国家治理的体制和机制大有裨益。

(作者单位有:中国社会科学院经济研究所、国家金融与发展实验室；中国社会科学院研究生院)