观察| “卖地”收入创新高，为何地方政府不得不饮鸩止渴？

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今年上半年，全国房地产调控政策出台近200次，创历史新高。然而，“卖地”的收入也创下新高。根据财政部的数据，2018年上半年，国有土地使用权出让收入为26941亿元，同比增长43%，其中四线城市是“卖地”的主力军。

时代财经梳理了各级统计局的数据，发现从土地销售规模来看，湖州、常州、嘉兴、南通、温州、无锡、徐州、台州、金华的土地销售收入在200亿至400亿元之间，而眉山、泸州、赣州、许昌、镇江的土地销售收入均超过100亿元。

从增速来看，上半年岳阳、许昌、淄博、泉州、眉山、上饶、湖州的土地出让收入增幅超过200%，其中湖南岳阳的土地出让金同比增长10倍，增幅为1256.6%。

“四线城市房地产市场的变化令人担忧。从“卖地”收入的大幅增长可以看出，三个四线城市中的一些经济体面临巨大压力，仍然依赖土地融资。”天津财经大学人文学院院长丛屹告诉时代财经。

市场下跌

上半年国有土地使用权出让收入高速增长的背后，是四线城市成为房地产市场交易主力军的现实。

根据国家统计局的数据，从今年1月到2月，四线城市的商品房销售量实现了两位数的增长。其中，中部地区商品房销售面积增长10.7%，销售额增长25.1%；西部地区商品房销售面积增长13%，销售额增长30.2%；东北地区商品房销售面积增长15.2%，销售量增长35.2%。同时，房地产大数据服务提供商柯睿提供的数据显示，四线城市商品房销售面积上半年达到66%。

上半年，经过一轮严格的调控政策，为什么四线城市的房地产市场还在高速增长？

“一些城市在经历了滞胀甚至前几年的下滑之后，出现了自然升温的趋势，另一个重要原因是核心大城市房地产市场的调控和升级所带来的热外溢。”西南财经大学经济学院副教授刘璐告诉时代财经，四线城市也有一些地方房改，这也带来了一定的购房需求。

易从向时代财经分析，从房地产市场周期的角度来看，一些三四线城市确实增加了空房；相比之下，一线和二线城市有严格的调控，土地价格限制和房价限制等政策已经出台，导致房地产市场的机会很少。在资金周转的压力下，大量房企开始转向征地成本相对较低的三四线城市。

根据中国指数研究院的数据，2017年三四线城市50家有代表性的房地产企业的征地面积同比增长145%，保利地产2017年进入的24个新城市中，有90%以上是三四线城市。然而，一些房地产企业也要求各地区的公司在3月和4月向县级城市靠拢，以实现对五线城市的“全覆盖”。

喝毒药止渴

时代财经梳理后发现，在这一轮四线城市的土地销售中，收入增长率越高，对土地财政的依赖越强。

以湖州市为例，2018年上半年，湖州市土地出让金为412.99亿元，同比增长202.7%，占2017年地方一般公共预算收入的174%。

湖州不是一个孤立的例子。除湖州外，今年上半年梅山土地出让金为135.14亿元，同比增长292.7%，占2017年地方一般公共预算收入的145.1%。

同样，岳阳市2018年上半年土地出让金为145.16亿元，同比增长1256.6%，占2017年地方一般公共预算收入的95.4%。

7月26日，当上半年的“卖地”记录陆续公布时，新华社发出了警告。据新华社报道，随着房地产市场的整体稳定，一些地方的投资投机正在上升，当地市场正在升温。在一些地方，经济发展和产业结构与房地产业高度相关，经济增长和金融增长过度依赖土地金融，这无疑是“饮鸩止渴”。

不可避免的土地融资

对于地方政府来说，土地融资创造了一个循环经济链。地方政府征地一方面以低价向企业提供工业用地，获得税收；另一方面，地方政府以高价向开发商提供商业用地，赚取“土地销售”的差价，并通过发展房地产和其他服务业获得税收；此外，地方政府经常用土地作为贷款的抵押品。地方政府的土地收入用于改善基础设施和公共服务，这进一步推动了城市土地和房地产市场的升值。

与此同时，风险也随之而来。穆迪投资者服务公司(Moody's Investors Service Company)副总裁朱指出，一旦房价下跌，“卖地”收入就会下降，这将使地方政府难以偿还土地抵押贷款，很容易引发金融风险，给地方政府的信贷带来压力。

然而，即使如此，许多地方仍然选择依靠土地财政。一方面，“卖地”收入一直是地方政府还债的主要收入来源。据NPC财政经济委员会前副主席何铿称，中国的地方债务约为40万亿元。“现在让他还债吧。他说我的工资无法支付，经济困难非常困难。我该怎么办？”面对巨额债务，地方政府只能选择依靠“卖地”来堵塞漏洞。

另一方面，地方政府依赖土地财政，这实际上是一个经济结构问题。刘璐对时代财经说:“虽然京、沪、深等城市的房价很高，但其他行业也发展得很好，地方税收不仅仅取决于房地产。三个四层城市中的一些要么只有一个产业(结构)，要么根本没有产业。如何解决税收和就业问题？”

此外，丛屹指出，自1994年分税制改革以来，中央和地方政府在行政权力和财政权力方面一直存在不匹配，导致地方政府基础设施建设资金来源不足。在地方财力不足的情况下，城市建设和发展只能依靠土地财政。

“现在的一个积极信号是，国家税务和地方税务机构的合并将有助于理顺中央和地方政府之间的权力和财政资源分配，这将为深入的财政和税收制度改革奠定基础。”丛屹告诉时代财经，从长远来看，只有深化财税体制改革才能从根本上解决土地财政问题，而从短期来看，四线城市仍需依靠土地财政。