深化农村信用社改革

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农村信用社作为我国数量最多、覆盖面最广的金融机构，长期扎根于农村，为服务三农做出了巨大贡献。本世纪初，农村信用社的资产约占整个金融体系的10%，不良资产约占50%。截至2002年底，全国共有农村信用社2535家，其中97.8%的信用社资不抵债。为了克服农村金融服务萎缩和农村金融机构可持续发展能力弱的问题，2003年6月，国务院决定在江苏等八省实施农村信用社改革试点。经过15年的改革，农村信用社的资产质量、盈利能力、支农资金实力和可持续经营能力明显提高，成为真正服务“三农”的主力军。今天，中国社会科学院农村发展研究所研究员任长青博士做客《理论周刊》，回顾15年前开始的农村信用社改革，畅谈农村信用社改革的未来方向。

英国《金融时报》记者:始于2003年的农村信用社改革是农村金融改革的一个重要节点。当时改革的原因是什么？改革的主要目标是什么？

任长青:随着20世纪90年代国有商业银行的商业化改革，商业银行纷纷撤资，农村信用社成为服务三农的主力军。与此同时，农村信用社也面临着历史包袱沉重、资产质量差、管理不善、案件多、风险突出等诸多问题，一些农村信用社资不抵债。1999年底，全国信用社系统所有者权益为负，极大地影响了农村信用社为农业、农村和农民服务的能力，改革势在必行。

在江苏试点的基础上，国务院于2003年6月27日发布了《深化农村信用社改革试点方案》，新一轮农村信用社改革正式启动。吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等八个省(市)被确定为首批参与农村信用社深化改革试点工作的试点单位。在充分总结八省(市)试点改革经验的基础上，2004年8月，国务院决定将深化农村信用社改革试点扩大到另外21个省(区、市)。国务院发布的《关于明确农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，明确了中国人民银行、银监会、省级政府和省级协会在农村信用社监督管理和风险防范方面的权责。

2003年农村信用社改革是农村信用社历史上一次极其重要的改革，主要集中在产权关系、管理体制和运行机制等方面。改革的目标是更好地为农业、农村和农民服务，明晰产权，完善机制，实现可持续发展。

一是改革农村信用社管理体制。农村信用社的管理应移交给地方政府(省政府)，明确省政府对农村信用社管理的主要职责。成立省级协会作为管理机构，弥补了农村信用社成立以来省级管理机构的不足。省联社由省内县级农村信用社组建，由省政府牵头，银监会和中国人民银行监管。省联社不是商业实体，不从事存贷款业务，具有行政职能，代表省政府管理、指导、协调和服务信用社，并享有一定的人事任命和管理权。2007年8月，海南省协会挂牌启动，全国省级协会成立完成。实践证明，省联社在顺利推进农村信用社改革中发挥了重要作用，有效引导了全省农村信用社的正常运行。

二是“花钱买机制”。长期以来，农村信用社形成的历史包袱十分沉重，各地农村信用社的情况各不相同。在一些地方，农村信用社的不良资产占比相对较高，甚至资不抵债，经营困难。为了改革的顺利进行，我们应该正视历史的包袱，通过政府的支持为农村信用社提供积极的激励机制。改革以来，中央政府通过财政补贴、税收减免、专项票据置换等政策支持近2690亿元，地方政府支持政策支持1227亿元，共支持3917亿元，帮助化解了农村信用社的历史包袱，减轻了改革后的农村信用社的负担。

第三，明晰产权关系。这是改革的原则之一，旨在完善公司治理结构，转变信用社的经营机制。县联社和乡镇农村信用社统一为县联社的法人，鼓励改制为股份制商业银行。这是以合作金融为导向的农村信用社的一次根本性改革，它将采用现代银行制度转变为一个强大的农村金融机构。通过股份制改革，我们可以吸收私人资本，实现产权清晰，治理结构完善。

第四，以市场化改革为方向。为了构建多层次、宽覆盖、可持续的农村金融体系，培育具有竞争力的农村金融市场，农村信用社的市场化改革势在必行，否则就无法与市场上的其他机构竞争。通过改革，信用社真正成为自我管理、自我约束、自我发展、自我风险的市场主体。

英国《金融时报》记者:农村信用社的重组和农村商业银行的建立是改革的重要组成部分。请给我们讲讲这件事。

任长青:农村信用社产权改革是按照“成熟一个，建设一个”的原则推进的，鼓励各类社会投资者特别是优质涉农企业参与投资入股，促进资本实力增强，完善公司治理机制。原银监会要求股份制改革从2011年开始大约五年内完成。截至2017年底，中国共设立了1262家农村商业银行。除了四家市级农村商业银行外，只有湖北、安徽、江苏、山东、江西五省完成了市县级农村商业银行的改制和组建。截至2017年底，仍有33家农村合作银行和965家农村信用社等待重组。农村信用社重组压力依然很大，历史包袱和不良资产难以化解。

农村信用社改制为农村商业银行是农村信用社成为现代农村金融机构的重要举措。通过重组，农村信用社已转变为拥有现代银行体系的农村金融机构。机构整体实力和社会地位明显提升，服务三农能力提高，管理水平和风险防控能力提高。通过吸收私人资本，明晰产权，改善治理，发挥社区银行的功能。

农村信用社改制中的不合格股份是否真正决定了农村信用社的合作金融属性。长期以来，我们一直将农村信用社视为合作金融，但从根本上说，我们并没有按照早已名存实亡的合作制原则来管理农村信用社。改制为农村商业银行，让股权发挥作用，成为真正的现代银行机构。从股东构成来看，大多数农村商业银行的实际控制人是当地的SASAC或当地的国有企业，民间资本和自然人股所占比例相对较小。农村商业银行经过重组，在大多数地方已经成为地方国有金融机构。但是也有一些完全私有化的农村商业银行。

英国《金融时报》记者:你如何评价农村信用社过去15年的改革效果？目前还存在哪些问题？

任长青:经过15年的改革，农村信用社系统的资产规模、资产质量和盈利能力都有了明显的提高，整体情况发生了根本性的变化。2003年，全国农村信用合作联社净资产为-132亿元，2017年净资产达到20228亿元。改革前，2002年全国农村信用社资本充足率为-8.3%，不良贷款率高达36.9%，当年收入为-58亿元。2016年，全国农村信用社系统资本充足率为8.4%，不良贷款率为7.3%，净收入为519亿元，年末涉农贷款余额达到2.7万亿元。农村信用社的健康发展也给投资者带来了良好的回报。

改革后，农村信用社的盈利能力逐年提高。2010年，商业银行的资产回报率为1.2%，而农村商业银行的资产回报率仅为1.01%。截至2016年底，全行业商业银行资产回报率为0.98%，农村商业银行为1.01%，高于全行业利润水平。

这是检验农村金融机构上市融资能力的重要标志。长期以来，民间资本能否被吸收被作为划分世界农村金融发展阶段的一个指标。如果农村金融机构能够吸引私人资本投资，这表明它们是可持续的机构，能够给投资者带来预期回报。自2010年12月重庆农村商业银行在香港上市以来，已成为农村商业银行的第一只股票。截至目前，江阴银行、张家港银行、无锡银行、常熟银行、吴江银行等五家农村商业银行已上市a股，重庆农村商业银行、九台农村商业银行、广州农村商业银行等三家农村商业银行已在香港上市。这表明农村信用社系统的商业可持续性正在逐步增强。

农村信用社改制为股份制商业银行后，产权清晰、治理结构和激励机制有了很大改善，但与现代农村金融机构的要求仍有一定差距。主要表现为:一是公司治理仍不完善，长期的内部人控制现象依然存在，存在关联交易、利益转移等现象；第二，政府干预依然存在，削弱了农村商业银行的经营自主权；第三，一些农村商业银行偏离其宗旨，有“离开农业”和“离开农业”的倾向，偏离服务目标和市场定位，这在短期内会给股东带来利益，从长期来看，不利于机构的发展，在与其他商业银行的竞争中失败；四是农村商业银行创新能力不足，产品和服务不能满足“三农”对金融服务的新需求；第五，在竞争力不足和长期缺乏竞争对手的情况下，一些农村金融机构进入市场猝不及防；第六，近年来出现了高风险机构增多、交叉金融业务风险和突发支付风险聚合等问题，值得关注。

金融时报记者:从2016年到2018年，中央一号文件连续三年提出了省级协会改革的要求。2016年，中央一号文件提出“开展农村信用社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务功能”。2017年，中央一号文件提出“研究制定农村信用社改革方案”。2018年，中央一号文件提出“推进农村信用社改革，保持县级农村信用社法人地位和数量的整体稳定”。你对此有何评论？

任长青:省联社是2003年农村信用社改革的产物。2003年9月，原银监会发布的《省(自治区、直辖市)农村信用社管理暂行规定》指出，省级信用社由省(自治区、直辖市)农村信用社组成。县(市、区)协会、县(市、区)农村信用社、农村合作银行自愿参与入股。在农村信用社改革过程中，省级协会发挥了非常重要的作用，从而保证了农村信用社改革的顺利进行。但是，农村信用社的管理存在一些问题。政府与企业难以区分，行政色彩浓厚，管理体制不顺畅，多层次法人体制下权责不清、执行力弱等制度性和体制性问题日益突出。因此，省联社成为农村信用社改革的对象。

省级协会改革的重点是去行政化和规范化履职，管理部门逐步向服务和监督平台转变。关于省联社模式，2007年，原银监会提出了五种改革模式，即联合银行、金融服务公司、金融控股公司、统一法人和完善省联社。无论省级协会采取何种模式，都必须坚持“淡化行政职能，强化服务职能”的方向，对会员实行服务、引导、协调和行业管理。要着力维护县域法人稳定，有效防控风险，坚持服务三农的经营宗旨。联合银行模式保持了县级法人机构的稳定性。但是，在处理联合银行与成员农村商业银行的关系时，仍然存在权责不清、行业管理职能弱化等问题。金融控股公司模式需要大量资金来组建农村商业银行，通过在各市县控股农村商业银行实现自上而下的管理。然而，这种模式仍然存在控股公司与各种法律实体关系不清的问题，对提高县级法律实体能力的作用有限。

金融时报记者:目前，农村信用社的改革取得了很大进展。与改革前的农村信用社相比，无论是整体规模还是体制机制都与改革前大不相同。农村信用社为农业、农村和农民服务的能力也得到了显著提高。改革的下一个方向是什么？

任长青:农村信用社的改革还远未完成，把农村信用社建成现代银行的目标还有一定的距离。农村信用社制度未来改革的方向和内容如下:

一是坚持市场化改革方向。中国共产党第十九次全国代表大会提出，中国应建立现代经济制度，这种制度依赖于有效的市场机制、动态的微观主体和适度的政府干预的经济机制。农村信用社要成为服务三农的主力军，必须坚持市场化改革的方向，大力调动农村信用社的积极性。构建现代治理结构激发农村信用社创新活力。减少政府对农村信用社的过度干预，充分发挥市场机制的作用。

其次，改革农村信用社内部管理机制是关键。农村信用社能否成为市场主力军，服务三农，取决于农村信用社的制度治理水平和制度能力建设。随着新型农村金融机构的进入，农村金融市场的竞争越来越激烈，农村信用社必须改革管理机制，才能经受住市场竞争的考验。通过建立积极的激励机制，可以缩短决策链，降低信用成本，激发员工的创新动机。通过在组织内建立“利润中心”来扩大市场边界。

第三，采用和应用新技术。互联网、移动互联网、人工智能等新技术广泛应用于金融领域，农村信用社在这方面相对落后。现代信息技术的采用和应用将有助于农村信用社提高效率，降低成本，增强竞争力。

第四，省联社的改革是关键。省级协会改革的模式和方向对基层农村信用社的发展有着重要的影响。在选择省联社改革模式的博弈中，应将农村信用社的利益放在首位，只有最大限度调动农村信用社参与市场竞争的模式才是最佳模式。(图片文章)